Judecatorii de la Inalta Curte de Casatie si Justitie fac praf modificarile la Codul penal propuse de ministrul Justitiei Catalin Predoiu si votate in bloc in Parlament, de coalitia PSD-PNL-UDMR. Lumea Justitiei prezinta sesizarea de neconstitutionalitate formulata la CCR de Inalta Curte condusa de Corina Corbu (foto) in legatura cu proiectul de lege pentru modificarea Codului penal, adoptat recent de Parlament fix in forma elaborata de Catalin Predoiu, sesizare dispusa in sedinta Sectiilor Unite ale ICCJ din 11 aprilie 2023 la care au participat 82 dintre cei 95 de judecatori ai ICCJ.

Cea mai mare parte a sesizarii ICCJ vizeaza modificarile la Codul penal referitoare la infractiunile de abuz in serviciu si neglijenta in serviciu, de altfel cea mai discutata problema in spatiul public. Concret, instanta suprema acuza nerespectarea deciziilor obligatorii ale Curtii Constitutionale a Romaniei care obliga la introducerea unui prag valoric rezonabil, precum si modul foarte ambiguu in care a fost gandita noua definitie a abuzului in serviciu si a neglijentei in serviciu.

In proiectul de lege propus de ministrul Justitiei Catalin Predoiu si votat de Parlament abuzul in serviciu si neglijenta in serviciu au urmatoarea forma:

„Art. I pct. 3. - La articolul 297, alineatul (1) se modifica si va avea urmatorul cuprins:

(1) Fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, nu indeplineste un act prevazut de o lege, o ordonanta a Guvernului, o ordonanta de urgenta a Guvernului sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege ori il indeplineste cu incalcarea unei dispozitii cuprinse intr-un astfel de act normativ, cauzand astfel o paguba ori o vatamare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseste cu inchisoarea de la 2 la 7 ani si interzicerea exercitarii dreptului de a ocupa o functie publica."

„Articolul 298 se modifica si va avea urmatorul cuprins:

Neglijenta in serviciu.

Art. 298. Fapta functionarului public care, din culpa, in exercitarea atributiilor de serviciu, nu indeplineste un act prevazut de o lege, o ordonanta a 3 Guvernului, o ordonanta de urgenta a Guvernului sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege ori il indeplineste cu incalcarea unei dispozitii cuprinse intr-un astfel de act normativ si prin aceasta cauzeaza o paguba ori o vatamare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, se pedepseste cu inchisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amenda."

ICCJ cere prag valoric

Or, ICCJ arata ca modificarile la abuzul in serviciu si neglijenta in serviciu nu raspund exigentelor impuse de deciziile CCR 405/2016, 392/2017, 650/2018 si 518/2017. Un prim motiv de neconstitutionalitate extrinsec invocat de Inalta Curte in ceea ce priveste modificarea art. 297 alin. 1 Cod penal privind abuzul in serviciu si art. 298 Cod penal privind neglijenta in serviciu se refera la urmatoarele:

“Desi prin modificarile propuse se urmareste punerea in acord cu Decizia Curtii Constitutionale nr. 405/2016, Decizia nr. 392/ 2017, Decizia nr. 650/2018 si Decizia nr. 518/2017, noile dispozitii ale art. 297 alin. (1) si ale art. 298 din Codul penal nu raspund in integralitate exigentelor impuse de aceste decizii, cu referire la necesitatea introducerii unui prag valoric pentru paguba si la stabilirea unei anumite intensitati a vatamarii in reglementarea infractiunilor de abuz in serviciu si de neglijenta in serviciu.

Cu privire la omisiunea introducerii unui prag valoric pentru paguba si omisiunea reglementarii unei anumite intensitati a vatamarii drepturilor sau a intereselor legitime ale unei persoane fizice ori juridice, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 405/2016, paragraful 75, a retinut urmatoarele: „Pe de alta parte, Curtea retine ca infractiunea de abuz in serviciu este o infractiune de rezultat, urmarea imediata a savarsirii acestei fapte fiind cauzarea unei pagube ori a unei vatamari a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Curtea constata ca legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei si nici o anumita intensitate a vatamarii, ceea ce determina instanta de contencios constitutional sa concluzioneze ca, indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei, aceasta din urma, daca sunt indeplinite si celelalte elemente constitutive, poate fi o infractiune de abuz in serviciu.”

Ulterior, prin considerentele nr. 55 si 56 ale Deciziei nr. 392/2017, Curtea Constitutionala a subliniat necesitatea instituirii pragului valoric si circumstantierea vatamarii, afirmand ca legiuitorul are obligatia de a le reglementa: „ (...) este necesara instituirea unui prag al pagubei si circumstantierea vatamarii produse prin comiterea faptei, elemente in functie de care sa se aprecieze incidenta sau nu a legii penale”, iar (...) Curtea subliniaza ca legiuitorul are obligatia de a reglementa pragul valoric al pagubei si intensitatea vatamarii dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei in cuprinsul normelor penale referitoare la infractiunea de abuz in serviciu, pasivitatea acestuia fiind de natura sa determine aparitia unor situatii de incoerenta si instabilitate, contrare principiului securitatii raporturilor juridice in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii.”

In ce priveste reglementarea infractiunii de neglijenta in serviciu, constatarile Curtii Constitutionale cu privire la omisiunea introducerii unui prag valoric pentru paguba si omisiunea reglementarii unei anumite vatamari a drepturilor sau a intereselor legitime ale unei persoane fizice ori juridice, se regasesc in considerentele cuprinse la paragrafele 44 si 45 din Decizia nr. 518/2017: „44. Curtea constata ca noua lege penala extinde foarte mult sfera de aplicare a infractiunii de neglijenta in serviciu, neprevazand conditia ca paguba, respectiv 4 vatamarea drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice sa aiba o anumita valoare, respectiv ca vatamarea sa aiba o anumita intensitate, aspect de natura a face imposibila delimitarea intre abaterile disciplinare sau inerentele greseli profesionale si infractiunea de neglijenta in serviciu. Asadar, Curtea constata ca reglementarea in vigoare a infractiunii de neglijenta in serviciu permite incadrarea in continutul sau a oricarei fapte savarsite din culpa, daca s-a adus o atingere minima drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice.

45. In aceste conditii, Curtea constata ca, in ceea ce priveste acest aspect, sunt aplicabile mutatis mutandis considerentele Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016, paragrafele 75-80, si ale Deciziei nr. 392 din 6 iunie 2017, paragrafele 46-56, astfel incat, in acord cu acestea, Curtea retine ca sarcina aplicarii principiului „ultima ratio” revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea. Astfel, responsabilitatea de a reglementa si aplica, in acord cu principiul anterior mentionat, prevederile privind neglijenta in serviciu tine atat de autoritatea legiuitoare primara/delegata (Parlament/Guvern), cat si de organele judiciare (Ministerul Public si instantele judecatoresti). Cu alte cuvinte, Curtea constata necesitatea complinirii de catre legiuitor a omisiunii legislative constatate, sub aspectul valorii pagubei sau intensitatii/gravitatii vatamarii drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice in vederea asigurarii claritatii si previzibilitatii normei penale examinate.”

De asemenea, prin Decizia nr. 858/2017 referitoare la respingerea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 297 alin. (1) din Codul penal, Curtea a reafirmat obligatia ce cade in sarcina legiuitorului de a reglementa pragul valoric al pagubei si intensitatea vatamarii dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei in cuprinsul normelor penale referitoare la infractiunea de abuz in serviciu, retinand, la paragraful 22, ca „inca din data de 8 iulie 2016, data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a Deciziei Curtii Constitutionale nr. 405 din 15 iunie 2016, in sarcina legiuitorului primar sau delegat s-a nascut obligatia de a reglementa valoarea pagubei si gravitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei de "abuz in serviciu", cu aplicarea principiului "ultima ratio", astfel cum acesta a fost dezvoltat in doctrina si jurisprudenta (inclusiv cea a Curtii Constitutionale)”.

Astfel, Curtea, stabilind o legatura intre gravitatea faptei si incidenta raspunderii penale, a aratat ca legiuitorul trebuie sa plaseze in interiorul unei marje protectia penala a faptelor care produc anumite consecinte. De altfel, in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a stabilit, in mai multe randuri, ca omisiunea si imprecizia legislativa sunt cele care genereaza incalcarea de drepturi si libertati fundamentale ale persoanei impotriva careia se formuleaza acuzatii penale [a se vedea si Decizia nr. 503 din 20 aprilie 2010, Decizia nr. 107 din 27 februarie 2014 sau Decizia nr. 308 din 12 mai 2016, paragraful 41, prin care Curtea.]

Intrucat obligativitatea dispozitivului si a considerentelor se aplica tuturor deciziilor Curtii Constitutionale, indiferent de solutia pronuntata prin acestea, lipsa 5 interventiei legiuitorului, in sensul celor semnalate de Curte, presupune o neindeplinire, de catre acesta, a obligatiei constitutionale prevazute de art. 147 alin. (1) si (4) din Legea fundamentala, cu consecinta aplicarii diferite a normelor penale la situatii similare si a perpetuarii unui grad sporit de impredictibilitate a normelor care incrimineaza infractiunile de abuz in serviciu si neglijenta in serviciu, aspecte ce pun in discutie incalcarea art. 7 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, a principiului statului de drept prevazute de art. 1 alin. (3) din Constitutie si a obligativitatii respectarii Constitutiei si a suprematiei sale prevazute de art. 1 alin. (5)”.

Liber la aplicarea arbitrara a legii

Tot in ceea ce priveste abuzul in serviciu si neglijenta in serviciu, judecatorii de la Inalta Curte au mai identificat o problema. Un alt motiv de neconstitutionalitate, de aceasta data intrinsec.

In mod corect, instanta suprema atrage atentia asupra sintagmei “sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege” (care daca nu este indeplinit de catre functionarul public reprezinta abuz in serviciu sau neglijenta in serviciu), sintagma existenta in cuprinsul art. 297 alin. 1 Cod penal si art. 298 Cod penal. In acest sens, ICCJ avertizeaza ca respectiva sintagma nu indeplineste conditiile de calitate a unei norme legale, sub aspectul criteriilor claritatii si preciziei. De asemenea, Inalta Curte subliniaza ca din cauza caracterului general al acestei sintagme se va produce confuzie, si se va da nastere la interpretari si aplicari neuniforme si arbitrare ale dispozitiilor privind abuzul in serviciu si neglijenta in serviciu:

“Incalcarea principiului claritatii, previzibilitatii si predictibilitatii legii decelat in jurisprudenta Curtii Constitutionale referitoare la art. 1 alin. (5) din Constitutie.

Apreciem ca sintagma „sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege, din cuprinsul dispozitiilor art. I pct. 3 (art. 297 alin. 1 C. pen.) si pct. 4 (art. 298 C. pen.) si art. V ale Legii pentru modificarea si completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal, precum si a altor acte normative, nu indeplineste conditiile de calitate a unei norme legale, sub aspectul criteriilor claritatii si preciziei, intrucat, din cauza caracterului sau general, creeaza confuzie putand da nastere unor interpretari si aplicari neuniforme si arbitrare.

Referitor la conceptul de "lege", prin Decizia nr. 405/2016, Curtea Constitutionala, la paragrafele 62 si 63, a retinut urmatoarele:

„62. In ceea ce priveste conceptul de "lege", Curtea observa ca, prin Decizia nr. 146 din 25 martie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 416 din 10 mai 2004, a retinut ca acesta are mai multe intelesuri in functie de distinctia ce opereaza intre criteriul formal sau organic si cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizeaza ca fiind un act al autoritatii legiuitoare, ea identificandu-se prin organul chemat sa o adopte si prin procedura ce trebuie respectata in acest scop. Aceasta concluzie rezulta din coroborarea dispozitiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constitutie, conform carora "Parlamentul este [. . .] unica autoritate legiuitoare a tarii", cu prevederile art. 76, 77 si 78, potrivit carora legea adoptata de Parlament este supusa promulgarii de catre Presedintele Romaniei si intra in vigoare la trei zile dupa publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca in continutul sau nu este prevazuta o alta data ulterioara. Criteriul material are in vedere continutul reglementarii, definindu-se in considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relatiilor sociale reglementate. In ceea ce priveste ordonantele Guvernului, Curtea a retinut ca, elaborand astfel de acte normative, organul administrativ exercita o competenta prin atribuire care, prin natura ei, intra in sfera de competenta legislativa a Parlamentului. Prin urmare, ordonanta nu reprezinta o lege in sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectand sub acest aspect criteriul material. In consecinta, intrucat un act juridic normativ, in 6 general, se defineste atat prin forma, cat si prin continut, legea in sens larg, deci cuprinzand si actele asimilate, este rezultatul combinarii criteriului formal cu cel material.

63. Astfel, avand in vedere jurisprudenta sa in materie, Curtea retine ca ordonantele si ordonantele de urgenta ale Guvernului, sub aspect material, contin norme de reglementare primara, avand o forta juridica asimilata cu a legii. Mai mult, Curtea observa ca, potrivit art. 115 alin. (3) din Legea fundamentala, "daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative", iar potrivit alin. (7) al aceluiasi articol ordonantele de urgenta "cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege".

Articolul 73 din Constitutie stabileste ca legea este actul normativ emis de Parlament, in calitate de unica autoritate legiuitoare. De asemenea, Legea fundamentala consacra regulile principale in legatura cu adoptarea ordonantelor si a ordonantelor de urgenta, art.108 si 115, privitor la actele Guvernului.

Legile si ordonantele adoptate in procedura delegarii legislative reprezinta acte normative care reglementeaza primar in diferite domenii de activitate.

Celelalte acte normative de nivel infralegal, respectiv hotararile Guvernului, actele normative emise de administratia publica centrala si de autoritatile administrative autonome, precum si actele normative emise de organele administratiei publice locale (Consiliul Judetean, Consiliul Local, Consiliul General al Municipiului Bucuresti) ocupa locuri inferioare in ierarhia normelor, fiind date in executarea legilor, ordonantelor sau, dupa caz, a hotararilor Guvernului, acestea neavand putere de lege.

Intrucat sintagma „sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege” vine in continuarea enumerarii „lege, o ordonanta a Guvernului, o ordonanta de urgenta a Guvernului” face ca normele privind abuzul in serviciu si neglijenta in serviciu, sa creeze confuzie in ceea ce priveste actele normative continute de aceasta sintagma ale caror dispozitii nu trebuie sa fie incalcate de functionarul public.

Astfel, prin reglementarea sa improprie, sintagma „sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege”, cuprinsa in continutul art. art. I pct. 3 (art. 297 alin. 1 C. pen.) si pct. 4 (art. 298 C. pen.) si art. V, nu respecta cerintele de calitate a legii, nefiind formulata cu o claritate si precizie suficiente, astfel incat functionarul public sa fie capabil sa prevada intr-o masura rezonabila si sa-si ajusteze conduita in functie de reglementarile legale”.

* Cititi aici integral sesizarea de neconstitutionalitate formulata de Inalta Curte de Casatie si Justitie in legatura cu modificarile la Codul penal

* Cititi aici proiectul de lege pentru modificarea Codului penal adoptat de Parlament