Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ contine o neclaritate legata de amendarea sefului unei institutii dupa ce o instanta constata, prin hotarare definitiva, ca acea institutie a comis un abuz impotriva unuia sau a mai multor cetateni.

Mai exact, problema se rezuma in felul urmator: ce se intampla daca se schimba seful acelei institutii intre momentul in care o instanta a constatat definitiv abuzul, iar alta instanta a dispus definitiv amendarea conducatorului institutiei? Cine plateste: seful initial sau cel care a avut ghinionul sa se afle in functie la momentul finalizarii procesului legat de amenda (proces – subliniem – distinct fata de cel prin care a fost constatat abuzul, chiar daca decurge din el)?

Asta una la mana. A doua: daca se constata ca doi sau mai multi dintre sefii care s-au perindat intre cele doua hotarari judecatoresti definitive poarta cate o parte din vina, cum se imparte raspunderea intre ei? Ce procentaj din amenda trebuie sa plateasca unul dintre sefi si ce procentaj ii revine altuia?

Cele doua probleme de mai sus au fost formulate de catre judecatoarele Adina Elvira Ghita (foto 1), Anca Laura Vilceanu si Ana Corina Tudor de la Curtea de Apel Bucuresti la 15 decembrie 2022 in dosarul nr. 586/3/2021, cand completul a ridicat din oficiu exceptia de neconstitutionalitate a art. 24 alin. 3 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Chiar daca speta nu se refera si la alineatele 4 si 5 ale articolului 24, completul Ghita-Vilceanu-Tudor a solicitat Curtii Constitutionale a Romaniei sa isi extinda analiza si asupra alin. 4 si 5, intrucat acest lucru este permis de art. 31 alin. 2 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea CCR permite ca instanta de contencios constitutional: „In caz de admitere a exceptiei, Curtea se va pronunta si asupra constitutionalitatii altor prevederi din actul atacat, de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare”.

Iata textul intregului art. 24 al Legii 554/2004 (pasajele subliniate sunt criticate in exceptia de neconstitutionalitate):

„Obligatia executarii

(1) Daca in urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze anumite operatiuni administrative, executarea hotararii definitive se face de bunavoie in termenul prevazut in cuprinsul acesteia, iar in lipsa unui astfel de termen, in termen de cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive a hotararii.

(2) In cazul in care debitorul nu executa de bunavoie obligatia sa, aceasta se duce la indeplinire prin executare silita, parcurgandu-se procedura prevazuta de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, in termenul de prescriptie a dreptului de a obtine executarea silita, care curge de la expirarea termenelor prevazute la alin. (1) si care nu au fost respectate in mod culpabil, instanta de executare, prin hotarare data cu citarea partilor, aplica conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului ii acorda penalitati, in conditiile art. 906 din Codul de procedura civila.

(4) Daca in termen de 3 luni de la data comunicarii hotararii de aplicare a amenzii si de acordare a penalitatilor debitorul, in mod culpabil, nu executa obligatia prevazuta in titlul executoriu, instanta de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului si suma ce i se va datora lui cu titlu de penalitati, prin hotarare data cu citarea partilor. Totodata, prin aceeasi hotarare, instanta va stabili, in conditiile art. 892 din Codul de procedura civila, despagubirile pe care debitorul le datoreaza creditorului pentru neexecutarea in natura a obligatiei.

(5) In lipsa cererii creditorului, dupa implinirea termenului prevazut la alin. (4), compartimentul executari civile al instantei de executare va solicita autoritatii publice relatii referitoare la executarea obligatiei cuprinse in titlul executoriu si, in cazul in care obligatia nu a fost integral executata, instanta de executare va fixa suma definitiva ce se va datora statului prin hotarare data cu citarea partilor”.

Legea este atat de vaga, incat obliga instanta sa legifereze

In plus fata de cele doua argumente de mai sus (care tin de principiul securitatii juridice, stabilit de CCR pe cale jurisprudentiala si concretizat in cerinta de respectare a normelor de tehnica legislativa cuprinse in Legea nr. 24/2000), judecatoarele Adina Ghita, Anca Vilceanu si Ana Tudor atrag atentia ca ambiguitatea textului legal constrange instantele sa stabileasca ele insele care dintre sefii aceleiasi institutii trebuie amendat sau – daca este cazul – cum se imparte amenda intre diversi sefi consecutivi ai aceleiasi institutii. Or, asa ceva nu inseamna decat ca instantele sunt obligate sa adauge la lege si deci sa incalce principiul separatiei puterilor in stat, mai arata Curtea de Apel Bucuresti.

Cine plateste: Ciuca, Dincu sau Tilvar?

Cazul de fata a pornit dupa ce maiorul in rezerva Dan Bazavan (foto 2) a trimis catre Ministerul Apararii Nationale o solicitare in baza Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public in legatura cu salarizarea cadrelor militare. MApN a refuzat sa raspunda, asa ca s-a ajuns la proces, pe care Bazavan l-a castigat, Curtea de Apel Bucuresti stabilind definitiv ca ministerul trebuie sa ofere informatiile cerute. In acel moment, ministrul Apararii era Nicolae Ciuca. MApN nu s-a conformat hotararii judecatoresti definitive, motiv pentru care Bazavan a deschis o noua actiune (CAB fiind acum prima instanta sesizata), solicitand obligarea ministrului Apararii (conducatorul institutiei) la plata amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere prevazute de art. 24 alin. 3 al Legii 554/2004.

Intre timp, Nicolae Ciuca a plecat de la conducerea MApN, fiind inlocuit de Vasile Dincu, care la randul lui a plecat, actualul ministru fiind Angel Tilvar. Iar acest lucru a bulversat Curtea de Apel Bucuresti: trebuie amendat doar Ciuca, doar Dincu, doar Tilvar, doi dintre ei sau toti trei? Si daca amenda trebuie platita de doi sau de trei ministri ai Apararii Nationale, cum se imparte aceasta sarcina intre ei?

Din acest motiv, judecatoarele Adina Ghita, Anca Vilceanu si Ana Tudor au atacat din oficiu la CCR art. 24 alin. 3 din Legea 554/2004.

Problema persista de 18 ani

Incheiem, remarcand ca aceasta neclaritate exista inca din ianuarie 2005, de cand a intrat in vigoare Legea contenciosului administrativ. Caci desi forma art. 24 alin. 3 a variat in timp, esenta lui a ramas aceeasi: cel amendat trebuie sa fie conducatorul institutiei, fara ca actul normativ sa precizeze ce se intampla daca se schimba sefii.

Redam principalele pasaje ale exceptiei de neconstitutionalitate ridicate din oficiu:

„Curtea retine ca Ministerul Apararii Nationale a avut urmatoarea conducere de la data pronuntarii Deciziei civile nr. 1927/22.10.2020 a Curtii de Apel Bucuresti, ce constituie titlu executoriu in cauza, si pana in prezent:

- In perioada 04.11.2019-25.11.2021 – Ministrul Apararii Nationale a fost recurentul-intimat Nicolae Ionel Ciuca;

- In perioada 25.11.2021-25.10.2022 Ministrul Apararii Nationale a fost dl. Vasile Dancu;

- Incepand cu data de 01.11.2022 si pana in prezent Ministrul Apararii Nationale este dl. Angel Tilvar.

Prezentul litigiu este declansat in baza prevederilor art. 24 al.3 din Legea 554/2004, fiind, deci, prima etapa a procedurii de executare prevazute de prevederile art. 24 din Legea 554/2004, care se poate finaliza doar cu aplicarea amenzii si penalitatilor, fixarea cuantumului acesteia, in concret, urmand a se realiza in a doua etapa a procedurii de executare, care se poate declansa dupa trecerea unui termen de 3 luni de la aplicarea amenzii.

Astfel, potrivit prevederilor art. 24 si art. 25 din Legea 554/2004:

'Articolul 24

Obligatia executarii

(1) Daca in urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze anumite operatiuni administrative, executarea hotararii definitive se face de bunavoie in termenul prevazut in cuprinsul acesteia, iar in lipsa unui astfel de termen, in termen de cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive a hotararii.

(2) In cazul in care debitorul nu executa de bunavoie obligatia sa, aceasta se duce la indeplinire prin executare silita, parcurgandu-se procedura prevazuta de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, in termenul de prescriptie a dreptului de a obtine executarea silita, care curge de la expirarea termenelor prevazute la alin. (1) si care nu au fost respectate in mod culpabil, instanta de executare, prin hotarare data cu citarea partilor, aplica conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului ii acorda penalitati, in conditiile art. 906 din Codul de procedura civila.

(4) Daca in termen de 3 luni de la data comunicarii hotararii de aplicare a amenzii si de acordare a penalitatilor debitorul, in mod culpabil, nu executa obligatia prevazuta in titlul executoriu, instanta de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului si suma ce i se va datora lui cu titlu de penalitati, prin hotarare data cu citarea partilor. Totodata, prin aceeasi hotarare, instanta va stabili, in conditiile art. 892 din Codul de procedura civila, despagubirile pe care debitorul le datoreaza creditorului pentru neexecutarea in natura a obligatiei.

(5) In lipsa cererii creditorului, dupa implinirea termenului prevazut la alin. (4), compartimentul executari civile al instantei de executare va solicita autoritatii publice relatii referitoare la executarea obligatiei cuprinse in titlul executoriu si, in cazul in care obligatia nu a fost integral executata, instanta de executare va fixa suma definitiva ce se va datora statului prin hotarare data cu citarea partilor.

Articolul 25

Instanta de executare

(1) Instanta de executare, care in materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. t), instanta care a solutionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplica, respectiv acorda sanctiunea si penalitatile prevazute la art. 24 alin. (3), fara a fi nevoie de investirea cu formula executorie si de incuviintarea executarii silite de catre executorul judecatoresc.

(2) Cererile prevazute la art. 24 alin. (3) si (4) se judeca in camera de consiliu, de urgenta, si sunt scutite de taxa judiciara de timbru. Procedura prevazuta la art. 200 si 201 din Codul de procedura civila nu este aplicabila. Intampinarea este obligatorie si se depune la dosarul cauzei cu cel putin 3 zile inainte de termenul de judecata. Reclamantul va lua cunostinta de continutul intampinarii de la dosarul cauzei. Instanta poate acorda un nou termen de judecata in cazul in care reclamantul solicita amanarea pentru a lua cunostinta de continutul intampinarii.

(3) Hotararile pronuntate in conditiile art. 24 alin. (3) si (4) sunt supuse numai recursului, in termen de 5 zile de la comunicare.

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplica, in mod corespunzator, si pentru punerea in executare a hotararilor de contencios administrativ date pentru solutionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative'. (...)

Principial, ideea de constrangere la executarea unui titlu executoriu prin aplicarea unei amenzi este constitutionala si chiar necesara intr-un stat de drept.

Problema juridica in speta care a determinat invocarea criticii de neconstitutionalitate are ca obiect modalitatea in care prevederile art. 24 al.3 si, corelativ, al.4 si al.5 din Legea 554/2004 determina persoana conducatorului unitatii care se face culpabila de neexecutarea hotararii dintre mai multi conducatori suucesivi si modalitatea de partajare a raspunderii intre mai multi conducatori succesivi ai autoritatii / institutiei publice.

Astfel, asa cum se poate observa, in litigiul dedus judecatii, de la ramanerea definitiva a hotararii judecatoresti ce constituie titlu executoriu si pana in prezent au existat deja 3 conducatori diferiti ai autoritatii publice.

Or, la acest moment litigiul nu este finalizat in fata instantei de recurs.

In conditiile in care prezentul litigiu are ca obiect doar prima etapa din procedura de executare silita (si anume: aplicarea amenzii), este posibil ca, pana la finalizarea procedurii (si anume; fixarea sumei definitive prin hotarare definitiva) sa existe mai multi conducatori ai autoritatii publice.

In plus, in functie de modalitatea in care procedura de fixare a sumei definitive se declanseaza (si anume: la cererea debitorului sau din oficiu), este posibil ca acesti conducatori ai autoritatii publice sa fie diferiti.

In situatia dedusa judecatii, Curtea observa ca procedura prevazuta de art. 24 al.3 din Legea 554/2004 s-a declansat fata de recurentul-intimat Nicolae Ionel Ciuca, care a fost citat in cauza la sediul institutiei.

Pe parcursul derularii litigiului, insa, conducatorul autoritatii publice debitoare s-a schimbat de 2 ori, fara ca, la fiecare din aceste modificari, sa fie introdus in cauza noul conducator al autoritatii publice, pentru a fi analizata indeplinirea conditiilor raspunderii in sarcina sa.

Ca urmare, desi solutia instantei de fond s-a pronuntat in contradictoriu cu persoana care, la acel moment, exercita functia de conducator al autoritatii, pe durata solutionarii cauzei in recurs alte doua persoane au dobandit aceasta functie.

In acest sens, trebuie subliniat ca, potrivit art.494 C.p.c.:

'Art. 494: Reguli privind judecata

Dispozitiile de procedura privind judecata in prima instanta si in apel se aplica si in instanta de recurs, in masura in care nu sunt potrivnice celor cuprinse in prezenta sectiune'

si, potrivit art.478 C.p.c.:

'Limitele efectului devolutiv determinate de ceea ce s-a supus judecatii la prima instanta

(1) Prin apel nu se poate schimba cadrul procesual stabilit in fata primei instante.

(2) Partile nu se vor putea folosi inaintea instantei de apel de alte motive, mijloace de aparare si dovezi decat cele invocate la prima instanta sau aratate in motivarea apelului ori in intampinare. Instanta de apel poate incuviinta si administrarea probelor a caror necesitate rezulta din dezbateri.

(3) In apel nu se poate schimba calitatea partilor, cauza sau obiectul cererii de chemare in judecata si nici nu se pot formula pretentii noi.

(4) Partile pot insa sa expliciteze pretentiile care au fost cuprinse implicit in cererile sau apararile adresate primei instante.

(5) Se vor putea cere, de asemenea, dobanzi, rate, venituri ajunse la termen si orice alte despagubiri ivite dupa darea hotararii primei instante si va putea fi invocata compensatia legala'.

Ca urmare, in absenta unei prevederi legale exprese derogatoare de la dreptul comun, in recurs nu se poate schimba cadrul procesual sub aspectul persoanei paratului, decat in conditiile art. 38 si art. 39 C.p.c.

Or, cum raspunderea stabilita de art. 24 din Legea 554/2004 este personala, in cauza nu sunt aplicabile prevederile legale care reglementeaza transmisiunea legala sau conventionala a calitatii procesuale.

Ca urmare, problema juridica cu care se confrunta instanta de judecata este inexistenta oricaror criterii legale pentru a identifica in mod exact conducatorul autoritatii / institutiei publice care sa fie subiect al analizei culpei in executarea obligatiilor stabilite prin titlul executoriu si al aplicarii sanctiunii amenzii judiciare, in contextul in care, de la ramanerea definitiva a hotararii pana la formularea cererii de executare in baza art. 24 al.3 din Legea 554/2004, apoi ulterior, pana la finalizarea primei etape a procedurii si pana la finalizarea intregii proceduri, persoana acestuia se schimba. De asemenea, corelativ, apare ca problema juridica inexistenta unor criterii legale de divizare a raspunderii pentru neindeplinirea obligatiilor intre conducatorii succesivi ai autoritatii / institutiei publice debitoare, conducatori care isi exercita functia in perioada de referinta mentionata.

Aceste probleme juridice au dat nastere la interpretari diferite, fiind un major izvor de practica judiciara neunitara, care s-a reflectat si in minutele de practica neunitara stabilite la nivel national. (...)

Curtea apreciaza ca prevederile art. 24 al.3 teza I din Legea 554/2004 sunt neclare si imprevizibile, nerespectand cerintele de calitate a legii stabilite de prevederile Legii 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.260 din 21 aprilie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare.

In eventualitatea mentinerii lor, completele de judecata vor trebui sa determine consecintele schimbarii persoanei conducatorului unitatii in timpul aplicarii procedurii prevazute de art. 24 al.3-5 din Legea 554/2004 cu privire la aplicarea si fixarea amenzii, doar pe cale judiciara, insa nu prin interpretarea legii, ci prin creare de norme juridice, completul de judecata fiind fortat de context si de prevederile art. 5 al.2 din Codul de procedura civila (potrivit cu care: '(2) Niciun judecator nu poate refuza sa judece pe motiv ca legea nu prevede, este neclara sau incompleta') sa creeze drept si sa se substituie puterii legiuitoare, situatie care contravine prevederilor art. 1 al. 4 din Constitutie privind separatia puterilor in stat.

De asemenea, in ce priveste sanctiunea ce se poate aplica pentru nerespectarea obligatiei conducatorilor autoritatilor / institutiilor de stat de executare a obligatiilor din titlurile executorii, se va mentine incertitudinea juridica atat raportat la persoana sanctionata, cat si la modalitatea de sanctionare si intinderea sanctiunii.

Instanta retine ca prevederile legale criticate nu au fost declarate neconstitutionale anterior.

Faptul ca acestea au mai fost analizate nu are semnificatia juridica data de recurentul-reclamant, deoarece Curtea Constitutionala a Romaniei este legata, in analiza unei critici de neconstitutionalitate, de limitele actului de sesizare.

Ca urmare, instanta de contencios constitutional determina daca un text este constitutional doar raportat la criticile cu care a fost investita.

O analiza anterioara de neconstitutionalitate a unui text legal nu impiedica o noua sesizare de neconstitutionalitate a aceluiasi text legal, Curtea putand sa aiba o schimbare de optica juridica cu privire la solutia de adoptat.

De asemenea, este cu atat mai posibila modificarea solutiei juridice de catre Curtea Constitutionala a Romaniei fata de aceeasi exceptie de neconstitutionalitate, cu cat criticile de neconstitutionalitate sunt diferite fata de cele deja examinate.

Pentru cele de mai sus, si apreciind ca prevederile art. 24 al.3 teza I din Legea 554/2004 sunt neclare si imprevizibile, textul contravenind cerintelor art. 1 al.5 din Constitutie, si, urmare a acestui fapt, avand consecinte practice care duc la incalcarea prevederilor art. 1 al.3 si 4 din Legea fundamentala, Curtea, constatand indeplinite conditiile de sesizare prevazute de art. 29 din Legea 47/1992, va dispune sesizarea Curtii Constitutionale a Romaniei cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 24 al.3 teza I din Legea 554/2004, si anume:

'(3) La cererea creditorului, in termenul de prescriptie a dreptului de a obtine executarea silita, care curge de la expirarea termenelor prevazute la alin. (1) si care nu au fost respectate in mod culpabil, instanta de executare, prin hotarare data cu citarea partilor, aplica conducatorului autoritatii publice (...) o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, care se face venit la bugetul de stat'.

Instanta apreciaza ca, desi o astfel de sesizare de neconstitutionalitate nu poate face obiectul prezentei examinari, neavand legatura directa cu cauza dedusa judecatii, totusi, in baza prevederilor art.31 al.2 din Legea 47/1992 Curtea Constitutionala a Romaniei poate analiza, sub aspectul constitutionalitatii, si prevederile art. 24 al.4 si al.5 din Legea 554/2004, din aceeasi perspectiva a inexistentei criteriilor de identificare a persoanei conducatorului autoritatii fata de care, in final, se fixeaza cuantumul amenzii si a criteriilor de partajare a responsabilitatii intre conducatori diferiti. O astfel de extindere a cadrului de examinare a neconstitutionalitatii se poate realiza, cu titlu de exceptie, in conditiile in care intre prevederile criticate si prevederile examinate suplimentar exista o legatura puternica, cum este in cazul dedus judecatii, cele 3 texte constituind etape distincte ale aceleiasi proceduri.

In acest sens, prevederile art.31 al.1 si 2 din Legea 47/1992 prevad:

'(1) Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare este definitiva si obligatorie.

(2) In caz de admitere a exceptiei, Curtea se va pronunta si asupra constitutionalitatii altor prevederi din actul atacat, de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare'.

Fata de prevederile art. 29 din Legea 47/1992, dispozitia de sesizare a Curtii Constitutionale a Romaniei este definitiva”.

* Cititi aici intreaga incheiere CAB de sesizare a CCR