Un material de avocatele Manuela Gornoviceanu (foto stanga), Managing Associate, Tuca Zbarcea & Asociatii, si Silvia Uscov (foto dreapta), Managing Partener, USCOV Attorneys at law

Aparitia conflictului constitutional

Orice problema juridica parcurge un oarecare drum pana la maturitate. Cand sunt in discutie valori importante precum identitatea constitutionala sau drepturile fundamentale, timpul necesar de regula pentru dezbateri si clarificari se comprima, iar nevoia de solutii devine urgenta.

Romania s-a trezit in mijlocul unei astfel de complicatii in anul 2021, cand Inalta Curte de Casatie si Justitie („Inalta Curte” sau „ICCJ”) si alte instante din Romania au formulat trimiteri preliminare catre Curtea de Justitie a Uniunii Europene („Curtea de Justitie” sau „CJUE” sau „CEJ”), una dintre intrebarile adresate urmarind un raspuns privind conformitatea cu dreptul Uniunii a unei reglementari sau a unei practici nationale potrivit careia instantele nationale de drept comun sunt tinute de deciziile curtii constitutionale nationale referitoare la admisibilitatea anumitor probe si la legalitatea compunerii completurilor de judecata.

Legalitatea compunerii completurilor de judecata este o componenta a dreptului la un proces echitabil, garantat prin articolul 21 din Constitutie, prin articolul 6 din Conventia privind drepturile si libertatile fundamentale („Conventia”) si prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene („CDFUE” sau „Carta”).

Prin hotararea din 21 decembrie 2021, cunoscuta drept cauza Euro box^[1], Curtea de Justitie a oferit un raspuns de tipul da, dar nu, recunoscand obligativitatea deciziilor curtii constitutionale nationale, dar conditionand aplicarea acestora de respectarea cerintei impunerii de sanctiuni penale care au un caracter efectiv si disuasiv in domenii reglementate de dreptul Uniunii.

Mai specific, Curtea de Justitie a declarat ca instanta nationala nu poate aplica un standard national de protectie a drepturilor fundamentale care sa implice un risc sistemic de impunitate, stabilind o ierarhie potrivit careia articolul 47 din CDFUE, astfel cum acesta este interpretat de Curtea de Justitie, se situeaza deasupra si exclude, in acelasi timp, articolul 21 din Constitutia Romaniei asa cum a fost interpretat de Curtea Constitutionala a Romaniei (sau „CCR”).

In alte cuvinte, CJUE a declarat, cu anumite rezerve asupra carora vom reveni, suprematia dreptului UE fata de Constitutia Romaniei.

Hotararea Euro Box a produs un moment de perplexitate in ordinea juridica interna, CCR explicand mecanismele care ar fi trebuit sa impuna pastrarea nivelului de protectie pe care, in exercitarea atributiilor sale constitutionale, il stabilise prin deciziile la a caror neaplicare a indemnat instanta Uniunii.

Nici teoria nivelului uniform, nici jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului („CtEDO”), nici chiar propria jurisprudenta a Curtii de Justitie nu puteau explica relativizarea dreptului la un proces echitabil si protectia acestuia la un standard redus fata de cel consacrat constitutional.

Cu toate acestea, nu cunoastem ca instanta de contencios constitutional din Romania sa fi fost sesizata dupa pronuntarea CJUE pentru declansarea asa-numitei proceduri a contralimitelor. Dimpotriva, instantele nationale au aplicat intocmai hotararea CJUE, raspunsul la intrebarile nascute din situatia astfel ivita fiind, cumva, prorogat pentru viitor.

Antamand o reactie de acest fel, Curtea Constitutionala declarase[2]:

Subliniem faptul ca, potrivit art.147 alin.(4) din Constitutie, deciziile Curtii Constitutionale sunt si raman general obligatorii.

De altfel, si CJUE recunoaste, in cuprinsul Hotararii sale din 21 decembrie 2021, caracterul obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale. Cu toate acestea, concluziile din Hotararea CJUE potrivit carora efectele principiului suprematiei dreptului UE se impun tuturor organelor unui stat membru, fara ca dispozitiile interne, inclusiv cele de ordin constitutional sa poata impiedica acest lucru, si potrivit carora instantele nationale sunt tinute sa lase neaplicate, din oficiu, orice reglementare sau practica nationala contrara unei dispozitii a dreptului UE, presupun revizuirea Constitutiei in vigoare. In plan practic, efectele acestei Hotarari se pot produce numai dupa revizuirea Constitutiei in vigoare, care, insa, nu se poate face de drept, ci exclusiv la initiativa anumitor subiecte de drept, cu respectarea procedurii si in conditiile prevazute chiar in Constitutia Romaniei.

Nu era prima data cand CCR afirma suprematia Constitutiei asupra dreptului UE.

Prin Decizia nr. 390 din 8 iunie 2021, pe care o apreciem ca istorica, in ciuda unei aparente discretii in dreptul national cu privire la considerentele sale, CCR statua:

80. In acest context, Curtea constata ca raportul dintre dreptul national si dreptul international este stabilit in Constitutia Romaniei in cuprinsul art.11 si art.20. Din interpretarea coroborata a celor doua norme constitutionale se desprind urmatoarele principii: (i) angajamentul asumat de intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte; (ii) prin ratificarea actelor sau tratatelor internationale de catre Parlamentul Romaniei, acestea devin norme nationale, de drept intern; (iii) suprematia Constitutiei Romaniei in raport cu dreptul international: Romania nu poate ratifica un tratat international care cuprinde dispozitii contrare Constitutiei decat dupa revizuirea prealabila a Legii fundamentale nationale; (iv) interpretarea si aplicarea dispozitiilor constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor se realizeaza in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte; (v) in materia drepturilor omului, conflictul intre un tratat international la care Romania este parte si dreptul intern se solutioneaza in favoarea tratatului international doar daca acesta cuprinde norme mai favorabile.
81. O reglementare speciala in Constitutia Romaniei o are raportul dintre dreptul national si dreptul Uniunii Europene, care este stabilit in cuprinsul art.148 alin.(2) si (4), potrivit caruia: „(2) Ca urmare a aderarii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.[...] (4) Parlamentul, Presedintele Romaniei, Guvernul si autoritatea judecatoreasca garanteaza aducerea la indeplinire a obligatiilor rezultate din actul aderarii si din prevederile alineatului (2).” Astfel, clauza de aderare la Uniunea Europeana cuprinde in subsidiar o clauza de conformitate cu dreptul U.E., potrivit careia toate organele nationale ale statului sunt obligate in principiu sa implementeze si aplice dreptul U.E. Acest lucru este valabil si pentru Curtea Constitutionala, care asigura, in virtutea art.148 din Constitutie, prioritatea de aplicare a dreptului european. Insa aceasta prioritate de aplicare nu trebuie perceputa in sensul inlaturarii sau desconsiderarii identitatii constitutionale nationale, consacrate de art.11 alin.(3) coroborat cu art.152 din Legea fundamentala, ca garantie a unui nucleu identitar de fond al Constitutiei Romaniei si care nu trebuie relativizata in procesul integrarii europene. In virtutea acestei identitati constitutionale, Curtea Constitutionala este abilitata sa asigure suprematia Legii fundamentale pe teritoriul Romaniei (a se vedea mutatis mutandis Hotararea din 30 iunie 2009, 2 BvE 2/08 s.a., pronuntata de Curtea Constitutionala Federala a Republicii Federale Germania). Potrivit clauzei de conformare cuprinse chiar in textul art.148 din Constitutie, Romania nu poate adopta un act normativ contrar obligatiilor la care s-a angajat in calitate de stat membru (a se vedea Decizia nr.887 din 15 decembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.191 din 15 martie 2016, paragraful 75), insa cele anterior aratate cunosc desigur o limita constitutionala, intemeiata pe conceptul de ”identitate constitutionala nationala” (a se vedea Decizia nr.683 din 27 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.479 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr.64 din 24 februarie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.286 din 28 aprilie 2015, Decizia nr.104 din 6 martie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.446 din 29 mai 2018,par.81).
82. Pe de alta parte, chiar articolul 4 paragraful 2 TUE, stabilind in mod expres ca Uniunea respecta ”egalitatea statelor membre in raport cu tratatele”, ”identitatea lor nationala” si ”functiile esentiale ale statului”, foloseste conceptul de ”identitate nationala”, care este ”inerenta structurilor fundamentale politice si constitutionale” ale statelor membre si care are semnificatia ca procesul de integrare constitutionala in cadrul U.E. are ca limita tocmai structurile fundamentale, politice si constitutionale, ale statelor membre.
83. Curtea retine ca o instanta judecatoreasca are abilitarea sa analizeze conformitatea unei dispozitii „din legile interne”, deci apartinand dreptului intern, cu dispozitiile de drept european prin prisma art.148 din Constitutie si, in cazul in care constata contrarietatea, are competenta sa aplice cu prioritate dispozitiile de drept al Uniunii in litigiile ce antameaza drepturile subiective ale cetatenilor. In toate cazurile, Curtea constata ca, prin notiunile de „legi interne” si „drept intern”, Constitutia are in vedere exclusiv legislatia infraconstitutionala, Legea fundamentala prezervandu-si pozitia ierarhic superioara in virtutea art.11 alin.(3) din Legea fundamentala. Asa fiind, atunci cand stabileste ca „prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne”, art.148 din Constitutie nu atribuie dreptului Uniunii prioritate de aplicare fata de Constitutia Romaniei, astfel ca o instanta nationala nu are abilitarea de a analiza conformitatea unei dispozitii din dreptul intern, constatate ca fiind constitutionale prin prisma art.148 din Constitutie, cu dispozitiile de drept european. Sistemul dreptului romanesc este format din totalitatea normelor juridice adoptate de catre statul roman si care trebuie sa fie in consonanta cu principiul suprematiei Constitutiei si principiul legalitatii, care sunt de esenta cerintelor statului de drept, principii inscrise in art.1 alin.(5) din Constitutie, potrivit caruia ”In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie”, unica autoritate legiuitoare a tarii fiind Parlamentul, avand in vedere ca statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale. Democratia constitutionala, intr-un stat de drept, nu este insa o abstractie, ci este o realitate a unui sistem in cadrul caruia suprematia Constitutiei limiteaza suveranitatea legiuitorului, care in procesul de creare a normelor juridice si de adoptare a unor acte normative trebuie sa tina cont de o serie de principii de rang constitutional (a se vedea Decizia nr.104 din 6 martie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.446 din 29 mai 2018, par.73).

Romania a intrat, astfel, in randul statelor membre care, mai devreme sau mai tarziu, vor trebui sa nuanteze, la fel cum au facut multe alte state, raportul intre dreptul constitutional intern si dreptul Uniunii Europene, adica sa precizeze, cu si mai multa claritate limitele suprematiei dreptului UE.

Istoria altor state membre

Acceptarea suprematiei dreptului unional si evitarea conflictelor constitutionale s-a putut realiza doar permitandu-se, mai degraba implicit, contralimitele impuse de unele state membre, adica exceptii de la suprematia dreptului Uniunii. O linie rosie in acest sens s-a remarcat a fi protectia drepturilor fundamentale.

Dupa hotararea CEJ pronuntata in cauza C-11/70, Germania a stabilit pentru prima data limite ale suprematiei dreptului UE printr-o hotarare a Curtii Consitutionale Federale din 1974, cunoscuta drept Solange I (in traducere din limba germana atata timp cat), declarand ca, in cazul unui conflict intre dreptul comunitar si garantiile drepturilor fundamentale recunoscute de Constitutie, protectia conferita de Constitutie prevaleaza, atata timp cat UE nu inlatura conflictul intre dreptul UE si dreptul constitutional intern.

In anul 1986, o noua hotarare – Solange II – a reiterat si clarificat pozitia anterioara, subliniind ca atat timp cat Comunitatile Europene si, in special, jurisprudenta Curtii Europene asigura in mod general o protectie efectiva a drepturilor fundamentale (…) substantial asemanatoare protectiei drepturilor fundamentale impusa neconditionat de Constitutie, Curtea Constitutionala nu va mai exercita competentele sale privind drepturile fundamentale prin prisma standardului propriu. Per a contrario, un asemenea control va fi exercitat daca standardele minime nationale ar fi incalcate.

Conform doctrinei[3], instantele germane au ezitat sa exercite competentele rezervate, continuand sa valorifice standardul national de protectie in orice situatie. Curtea Constitutionala Federala a instituit, totusi, ulterior deciiziilor Solange I si Solange II, o practica de admitere a plangerilor constitutionale doar in situatia in care acestea argumentau ca nivelul de protectie europeana a drepturilor omului, inclusiv jurisprudenta Curtii de Justitie, se situa sub nivelul constitutional german de protectie.

Nici Franta nu a recunoscut prioritatea dreptului UE asupra constitutiei nationale, stabilind limite in baza teoriei acceptate de catre Conseil Constitutionnel si Cour de Cassation ca dreptul european este superior legilor nationale, dar inferior Constitutiei.

Consiliul Constitutional Francez a statuat prin mai multe decizii, intre care Decizia nr. 2007-560 DC din 20 decembrie 2007, ca atunci cand angajamentele asumate (...) contin o clauza contrara Constitutiei, pun in discutie drepturi si libertati garantate constitutionale sau afecteaza conditiile esentiale de exercitare a suveranitatii nationale, autorizarea ratificarii acestora necesita o revizuire constitutionala. 

Italia a impus, de asemenea, limite in materia protectiei drepturilor fundamentale, similar Germaniei si tot incepand cu 1974, prin hotararea Curtii Constitutionale a Italiei pronuntata in cauza Frontini / Ministero della Finanze. Prin decizia nr. 232 din 1989 pronuntata in cauza Spa Fragd / Amministrazione delle Finanze, aceeasi curte a concluzionat ca nicio masura UE nu se aplica in Italia daca aceasta contravine unui principiu fundamental constitutional privind protectia drepturilor omului.

Cele doua cauze Taricco au constituit un moment special in evolutia problematicii in discutie.

Dupa ce Curtea de Justitie a impus prin hotararea din 8 septembrie 2015 in cauza C-105/14 (cunoscuta drept Taricco I) lasarea ca neaplicate a normelor nationale care permiteau prelungirea cu doar o patrime a termenului de prescriptie a raspunderii penale intrucat ar impiedica aplicarea unor sanctiuni efective si disuasive intr‑un numar considerabil de cazuri de frauda grava aducand atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene sau ar prevedea termene de prescriptie mai lungi pentru cazurile de frauda aducand atingere intereselor financiare ale statului membru, Italia a revenit in fata CJUE.

Curtea de Casatie italiana si Curtea de Apel Milano au solicitat controlul constitutionalitatii regulii Taricco, in conformitate cu care ar fi trebuit sa lase neaplicat termenul de prescriptie prevazut in dispozitiile Codului penal italian. Astfel sesizata, Curtea Constitutionala a Italiei a aratat ca are indoieli cu privire la compatibilitatea unei asemenea solutii cu principiile supreme ale ordinii constitutionale italiene si cu respectarea drepturilor inalienabile ale persoanei, precizand ca solutia preconizata putea aduce atingere principiului legalitatii infractiunilor si pedepselor, care impune, printre altele, ca dispozitiile penale sa fie determinate cu precizie si sa nu poata fi aplicate retroactiv.

Pentru a evita un conflict constitutional pe care curtea italiana l-a declarat iminent in cazul mentinerii punctului de vedere exprimat de CJUE, aceasta din urma a revizuit pozitia initiala prin hotararea din 5 decembrie 2017 in cauza C-42/17 (Taricco II), declarand ca regula anterior stabilita nu se aplica in cazul in care determina o incalcare a principiului legalitatii infractiunilor si pedepselor, din cauza unei lipse de precizie a legii aplicabile sau pentru motivul aplicarii retroactive a unei legislatii care impune conditii de incriminare mai severe decat cele in vigoare la momentul savarsirii infractiunii.

Taricco II a consolidat intr-o oarecare masura teoria contralimitelor, a oferit o perioada de calm dupa Taricco I si Melloni. Aceasta ultima cauza fusese solutionata de CJUE prin hotararea din 26 februarie 2013 in urma trimiterii preliminare a Tribunalului Constitutional din Spania.

In cauza Melloni, CJUE stabilise ca articolul 53 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat in sensul ca nu permite unui stat membru sa conditioneze predarea unei persoane condamnate in lipsa de posibilitatea ca hotararea de condamnare sa fie supusa revizuirii in statul membru emitent, cu scopul de a evita sa se aduca atingere dreptului la un proces echitabil si dreptului la aparare garantate de constitutia acestuia.[4]

Polonia a acceptat suprematia dreptului unional cu limite impuse prin jurisprudenta instantelor interne care au statuat intaietatea Constitutiei nationale fata de dreptul UE, in temeiul normelor legii fundamentale. Tribunalul Constitutional din Polonia a sustinut aceasta linie.

De altfel, Polonia si Regatul Unit au semnat Protocolul privind aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene in Polonia si in Regatul Unit prin care si-au rezervat dreptul de a aplica dispozitiile cartei numai in masura in care drepturile si principiile pe care le contine sunt recunoscute de legislatiile sau practicile interne.

Curtea Constitutionala din Republica Ceha a stabilit limite clare ale suprematiei dreptului UE, evocand necesitatea revizuirii constitutiei nationale in cazul in care dreptul UE nu ar putea fi interpretat in acord cu aceasta, dupa ce, oricum, anterior ratificarii Tratatului de la Lisabona o astfel de revizuire avusese loc in urma unui control de constitutionalitate.

Literatura de specialitate[5] concluzioneaza ca, exceptand Tarile de Jos, majoritatea instantelor statelor membre localizeaza autoritatea dreptului UE in ordinea juridica interna in cadrul constitutiei nationale, numeroase instante interne superioare afirmandu-si rolul decisiv in protectia drepturilor fundamentale si asigurarea respectarii granitelor competentei UE.

Nici doctrina nationala nu a ramas pasiva in legatura cu evolutiile subiectului analizat.

In articolul Justitia constitutionala europeana. Prea mult drept constitutional in Uniunea Europeana?[6], autoarea a realizat o comparatie intre dispozitiile constitutiilor din diverse state membre concluzionand ca exista o reglementare eterogena a raporturilor cu UE in constitutiile statelor membre, unele stabilind prin norme exprese cedarea de suveranitate realizata prin aderarea la UE si recunoscand suprematia dreptului UE, altele referindu-se la prioritatea reglementarilor sau anumitor reglementari UE in raport cu normele interne, unele ”integrand” in mod firesc raporturile institutionale cu UE in sfera raporturilor institutiilor de rang constitutional, fara o tratare in capitole separate, altele tratandu-le separat, prin norme exprese, sau pur si simplu nefacand distinctie in cadrul intre UE si alte structuri internationale. Prin lipsa de claritate unele constitutii par a fi mai ”predispune” mai mult ca altele la conflicte intre ordinea juridica nationala si cea a UE, coerenta acestei ordini fiind ”lasata”, in practica, in sarcina instantelor chemate sa interpreteze si sa aplice cadrul constitutional national, pe de o parte, si cadrul constitutional al UE, pe de alta parte. De aici rezulta si importanta dialogului curtilor constitutionale cu CJUE pentru realizarea coerentei spatiului juridic european. Astfel cum deopotriva trecutul si prezentul ne demonstreaza, acest dialog este marcat de turbulente, si, asa cum vom arata in final, lipsit adesea de consistenta, nefiind apt sa realizeze, in sine, dezideratul mentionat.

Momentul actual

Recent, Curtea de Apel Brasov si alte instante din Romania au formulat trimiteri preliminare Curtii de Justitie pentru ca instanta Uniunii sa impuna lasarea ca neaplicate a unor decizii ale CCR si ICCJ in materia prescriptiei raspunderii penale.

In anul 2018, CCR a declarat contrara Constitutiei o norma de drept penal care prelungea termenele de prescriptie pana la o durata egala cu dublul acestora, constatand ca norma respectiva era lipsita de claritate si previzibilitate. In lipsa interventiei legiuitorului national, instantele au prelungit in continuare termenele de prescriptie, apreciind ca textul ar avea un continut similar celui din Codul penal anterior, pana in anul 2022, cand CCR s-a pronuntat din nou, stabilind ca, ulterior deciziei sale din 2018, nu a existat nicio dispozitie legala care sa poata constitui temei al prelungirii termenelor de prescriptie, iar instantele nationale au depasit atributiile puterii judecatoresti, adaugand nepermis la lege.

La randul sau, Inalta Curte a statuat[7], consecutiv acestei ultime decizii, ca in ipoteza data, adica a lipsei din dreptul pozitiv a unei reglementari care sa permita prelungirea termenelor de prescriptie, constituie lege penala mai blanda aplicabila retroactiv legea care prevede termenele generale de prescriptie, neprelungite.

Totodata, instanta suprema a stabilit ca mitior lex se aplica in cauzele pendinte, iar in cauzele solutionate definitiv - doar in masura in care prescriptia nu a fost analizata de catre instanta de ultim grad in caile ordinare de atac, echilibrand decizia sa privind aplicabilitatea retroactiva a legii mai blande cu principiul protectiei securitatii juridice.

Sesizata cu calea extraordinara de atac a contestatiei in anulare pentrru valorificarea mitior lex, Curtea de Apel Brasov se intreaba, in substanta, daca, in cazul in care dreptul Uniunii Europene este aplicabil rationae materiae, ar putea ignora ordinea juridica interna, in cadrul careia atat deciziile CCR, cat si cele ale Inaltei Curti pronuntate in procedura dezlegarii unor chestiuni de drept sunt obligatorii, pentru a asigura respectarea dreptului UE.

Nu ne propunem aici evocarea contraargumentelor fata de considerentele cererii de trimitere preliminara, ci doar trecerea in revista cu titlu general a reperelor relevante in raportul Constitutie – drept UE, in scopul identificarii remediilor adecvate pentru pastrarea nivelului de protectie al drepturilor fundamentale consacrat prin Constitutia nationala.

Viitorul pentru cand a ramas a fi lamurit raportul Constitutie – drept UE pare sa fie azi, cand unele instante nationale au provocat continuarea conflictului constitutional, de data aceasta in legatura cu principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor.

Se cuvine a fi subliniat ca, desi Curtea Constitutionala nu a fost chemata sa se pronunte dupa episodul Euro Box, instantele judecatoresti si, in special, Inalta Curte de Casatie si Justitie, parand sa accepte fara rezerve suprematia in contra Constitutiei chiar si atunci cand in joc sunt norme privind protectia drepturilor fundamentale, aceleasi instante, urmand practica Inaltei Curti, au respins, totusi, intr-o majoritate covarsitoare, solicitari de trimiteri preliminare precum cele avansate de Curtea de Apel Brasov.

Asadar, rezervele la nivel national, limitele, par sa se contureze deja nu numai prin decizii ale CCR, ci si prin practica generalizata de a declara inadmisibilitatea trimiterilor, astfel cum s-a intamplat si in alte state membre. Cu toate acestea, se remarca o retinere, justificata, poate, de curtoazie sau dorinta de a nu exacerba conflictul, a celorlalte instante nationale, de la afirmatia raspicata a prevalentei Constitutiei asupra dreptului UE in materia drepturilor fundamentale.

Concluzionand, nu reiese din acest istoric acceptarea in orice conditii a suprematiei dreptului UE asupra dreptului constitutional national in domenii sensibile, parand, mai degraba, ca Romania se alatura, deocamdata timid, majoritatii statelor membre care au impus limite prin practica instantei de contencios constitutional si jurisprudenta recenta a instantelor nationale.

Dar saga continua, trimiterile fiind pe masa Curtii de Justitie. Sunt drepturile constitutionale la adapost de aceasta data? Care va fi finalul?

La punctul 209 al hotararii Euro Box Curtea de Justitie a aratat:

De altfel, trebuie sa se distinga cauzele C 357/19, C 840/19 si C 811/19 de cea in care s-a pronuntat Hotararea din 5 decembrie 2017, M. A. S. si M. B. (C 42/17, EU:C:2017:936), in care Curtea a statuat ca, daca instanta nationala ajunge sa considere ca obligatia de a lasa neaplicate dispozitiile nationale in cauza se loveste de principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor, astfel cum este consacrat la articolul 49 din carta, ea nu este tinuta sa se conformeze acestei obligatii (a se vedea in acest sens Hotararea din 5 decembrie 2017, M. A. S. si M. B., C 42/17, EU:C:2017:936, punctul 61). in schimb, cerintele care decurg din articolul 47 al doilea paragraf prima teza din carta nu impiedica neaplicarea jurisprudentei rezultate din Deciziile nr. 685/2018 si nr. 417/2019 in cauzele C 357/19, C 840/19 si C 811/19.

In alte cuvinte, inlaturarea de la aplicare a unor norme sau decizii nationale pentru asigurarea efectivitatii dreptului UE nu ar fi posibila in cazul incalcarii articolului 49 din carta ce reglementeaza principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor, in nicio situatie.

Acest considerent este indisolubil legat de rationamentul Curtii de Justitie din cauza Taricco II:

47. In aceasta privinta, autoritatile si instantele nationale sunt libere sa aplice standarde nationale de protectie a drepturilor fundamentale, cu conditia ca aceasta aplicare sa nu compromita nivelul de protectie prevazut de carta, astfel cum a fost interpretata de Curte, si nici suprematia, unitatea si caracterul efectiv al dreptului Uniunii (Hotararea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C 617/10, EU:C:2013:105, punctul 29 si jurisprudenta citata).

(...)

51. In aceasta privinta, este necesar sa se aminteasca importanta, atat in ordinea juridica a Uniunii, cat si in ordinile juridice nationale, pe care o prezinta principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor, care impune ca legea penala aplicabila sa fie previzibila, precisa si neretroactiva.

52. Acest principiu, astfel cum este consacrat la articolul 49 din carta, se impune statelor membre atunci cand pun in aplicare dreptul Uniunii, conform articolului 51 alineatul (1) din carta, ceea ce se intampla atunci cand acestea prevad, in cadrul obligatiilor care le sunt impuse de articolul 325 TFUE, aplicarea unor sanctiuni penale pentru infractiunile din domeniul TVA ului. Astfel, obligatia de a garanta o colectare eficienta a resurselor Uniunii nu poate sa contravina principiului mentionat (a se vedea prin analogie Hotararea din 29 martie 2012, Belvedere Costruzioni, C 500/10, EU:C:2012:186, punctul 23).

53. In plus, principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor face parte din traditiile constitutionale comune statelor membre (a se vedea, in ceea ce priveste principiul neretroactivitatii legii penale, Hotararea din 13 noiembrie 1990, Fedesa si altii, C 331/88, EU:C:1990:391, punctul 42, precum si Hotararea din 7 ianuarie 2004, X, C 60/02, EU:C:2004:10, punctul 63) si a fost consacrat prin diferite tratate internationale, in special la articolul 7 alineatul (1) din CEDO (a se vedea in acest sens Hotararea din 3 mai 2007, Advocaten voor de Wereld, C 303/05, EU:C:2007:261, punctul 49).

(...)

58. In aceasta privinta, astfel cum s-a constatat la punctul 45 din prezenta hotarare, cerintele privind previzibilitatea, precizia si neretroactivitatea, inerente principiului legalitatii infractiunilor si pedepselor, se aplica, in ordinea juridica italiana, si regimului de prescriptie pentru infractiuni in materie de TVA.

59. Rezulta, pe de o parte, ca revine instantei nationale obligatia de a verifica daca constatarea impusa de punctul 58 din Hotararea Taricco, potrivit careia dispozitiile in cauza ale Codului penal impiedica aplicarea unor sanctiuni penale efective si disuasive intr-un numar considerabil de cazuri de frauda grava aducand atingere intereselor financiare ale Uniunii, conduce, in ordinea juridica italiana, la o situatie de incertitudine in ceea ce priveste stabilirea regimului de prescriptie aplicabil, care ar incalca principiul privind precizia legii aplicabile. Daca aceasta situatie se regaseste in mod efectiv in speta, instanta nationala nu are obligatia de a lasa neaplicate dispozitiile in cauza ale Codului penal.

Daca asa stau lucrurile, atunci nu ar fi nevoie decat de o ordonanta pronuntata in temeiul Regulamentului CJUE care sa asimileze situatia descrisa in trimiterile din Romania cu Taricco II. Or, CJUE nu a ales procedura ordonantei, oferind un prim indiciu ca ar putea considera situatia diferita.

Presedintele CJUE afirma[8]: Am citit cu interes viu ceea ce au afirmat unii comentatori despre hotararea Curtii de Justitie in M.A.S. si M.B. (cunoscuta si drept Taricco II). Unii comentatori au comparat aceasta hotarare cu cea in Melloni, intrebandu-se daca a fost infirmata aceasta din urma hotarare. Din punctul meu de vedere, este vadit totusi ca nu aceasta este abordarea corecta. Motivul este foarte simplu. Precum a remarcat avocatul general Bobek in concluziile sale in Dzivev, in timp ce in Melloni legiuitorul UE a instituit un nivel uniform de protectie, lucrurile nu au stat astfel in M.A.S. si M.B. . (...) Odata ce chiar legiuitorul UE a atins, in conformitate cu carta, un echilibru intre protectia acelor drepturi fundamentale si cerintele recunoasterii reciproce a hotararilor judecatoresti, a fost exclusa aplicarea unui nivel mai ridicat al protectiei nationale. In sens contrar, in M.A.S. si M.B., o alta cauza in materia TVA, Curtea de Justitie a reamintit ca, in cazuri de frauda grava cu TVA, statele membre trebuie sa se asigure ca sunt adoptate sanctiuni penale eficace si disuasive. In absenta armonizarii la nivelul UE, revine insa statelor membre sa adopte norme in materia prescriptiei aplicabile procedurilor penale referitoare la cazurile respective. Aceasta inseamna, in esenta, ca, in timp ce un stat membru trebuie sa impuna sanctiuni penale, eficace si disuasive, in cazuri de frauda grava cu TVA, el este liber sa stabileasca, de pilda, ca normele privind prescriptia fac parte din dreptul penal material. Atunci cand situatia se prezinta astfel, Curtea de Justitie a aratat ca un atare stat membru trebuie sa respecte principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor, un drept fundamental consacrat la art. 49 din carta, care corespunde art. 7 alin. (1) din conventie . In consecinta, chiar daca normele privind prescriptia impiedica impunerea unor sanctiuni penale, eficace si disuasive, intr-un numar semnificativ de cazuri de frauda grava cu TVA, instanta nationala nu este obligata sa inlature normele amintite in masura in care acea obligatie este incompatibila cu art. 49 din carta. Aceasta nu inseamna totusi ca normele mentionate privind prescriptia sunt lasate neafectate in detrimentul intereselor financiare ale UE. In lumina suprematiei, unitatii si efectivitatii dreptului UE, revine in primul rand legiuitorului national sa modifice normele in materia prescriptiei, astfel incat sa evite impunitatea intr-un numar semnificativ de cazuri de frauda grava cu TVA.

Pentru ca intre timp a intrat in vigoare Directiva (UE) 2017/1371 a Parlamentului European si a Consiliului din 5 iulie 2017 privind combaterea fraudelor indreptate impotriva intereselor financiare ale Uniunii prin mijloace de drept penal („Directiva PIF”) in cadrul careia termenele minime de prescriptie sunt considerabil mai scurte decat termenele generale de prescriptie, neprelungite, prevazute in legislatia noastra nationala, ar trebui sa fie clar ca, cel putin de aceasta data, nivelul uniform de protectie este mai ridicat decat cel asigurat de dreptul intern.

Si daca, totusi, solutia va fi una diferita?

Constitutia sau carta?

Pare de neconceput ca dispozitii ale cartei ar putea constitui temeiul inlaturarii protectiei oferite de constitutiile nationale, in favoarea „efectivitatii si eficientei” dreptului penal substantial adoptat la nivel national pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene.

Admitem ca ar putea soca afirmatia precedenta, dar, in esenta, ea este echivalenta cu sustinerea ca, atunci cand o masura nationala pune in aplicare dreptul UE, acesta permite dreptului national sa dispuna un nivel mai ridicat de protectie (doar) daca dreptul UE nu dispune un nivel uniform al protectiei si in masura in care nu sunt compromise suprematia, unitatea si efectivitatea dreptului UE.

In alte cuvinte, protectia oferita de carta ar putea inlocui protectia asigurata in ordinea juridica interna, iar nivelul acesteia ar putea sa nu fie superior prin raportare la Constitutia nationala, atunci cand este uniform si unional.

Cele de mai sus nu sunt, insa, prevazute in cuprinsul cartei, ci isi au sursa in dezvoltari jurisprudentiale sau in doctrina dreptului UE.

Dimpotriva, conform articolului 52 alin. (3) din Carta, in masura in care contine drepturi ce corespund celor garantate de Conventie, intelesul si intinderea lor sunt aceleasi ca si cele prevazute de conventia mentionata, fara ca aceasta dispozitie sa impiedice dreptul Uniunii sa confere o protectie mai larga.

Mai mult, potrivit alin. (4), atunci cand carta recunoaste drepturi fundamentale, asa cum rezulta acestea din traditiile constitutionale comune statelor membre, aceste drepturi sunt interpretate in conformitate cu traditiile mentionate.

Nivelul de protectie stabilit prin constitutiile nationale este unul de la care nu s-ar putea deroga (articolul 53 din Carta), caci niciuna dintre dispozitiile cartei nu poate fi interpretata ca restrangand sau aducand atingere drepturilor omului si libertatilor fundamentale recunoscute, in domeniile de aplicare corespunzatoare, de dreptul Uniunii si dreptul international, precum si de conventiile internationale la care Uniunea sau toate statele membre sunt parti, si in special Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum si prin constitutiile statelor membre.

Ar trebui sa fie clar, asadar, ca CDFUE nu poate constitui un temei pentru coborarea standardului oferit de o constitutia unui stat membru.

Intrucat dispozitiile Conventiei au aplicabilitate directa in dreptul intern si caracter prioritar fata de normele nationale daca acestea din urma confera o protectie mai redusa drepturilor fundamentale, temeiul acestei subsidiaritati fiind tot unul constitutional, se cuvine a aminti si perspectiva CtEDO asupra raportului Conventie – drept UE.

Desi a creat si nuantat[9] prezumtia Bosphorus, o prezumtie de protectie echivalenta a dreptului Uniunii cu cea garantata prin Conventie, CtEDO ramane vigilenta in privinta respectarii si mentinerii nivelului de protectie promis:

102. Curtea a considerat, in cadrul fostului „prim pilon” al Uniunii (Bosphorus, citata anterior, pct. 72), ca protectia drepturilor fundamentale garantata de ordinea juridica a Uniunii Europene este in principiu echivalenta cu cea prevazuta de Conventie. Pentru a ajunge la aceasta concluzie, aceasta a constatat, in primul rand, ca Uniunea Europeana a oferit o protectie echivalenta cu cea a Conventiei in ceea ce priveste garantiile substantiale, precizand in acest sens ca, inclusiv in momentul faptelor, respectarea drepturilor fundamentale era o conditie a legalitatii actelor comunitare, si ca CJUE se referea in linii mari la prevederile Conventiei si jurisprudenta Curtii din Strasbourg in momentul efectuarii evaluarii sale (Bosphorus, citata anterior, pct. 159). Aceasta constatare este valabila cu atat mai mult de la 1 decembrie 2009, data la care a intrat in vigoare art. 6 modificat din Tratatul de la Maastricht, care confera Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene valoare egala cu a tratatelor si care prevede ca drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Conventie si cum rezulta din traditiile constitutionale comune ale statelor membre, fac parte din dreptul Uniunii Europene ca principii generale (Michaud, citata anterior, pct. 106). 103. Curtea a constatat echivalenta protectiei substantiale acordate de dreptul Uniunii tinand seama de dispozitiile art. 52 § 3 din Carta drepturilor fundamentale, care prevede, in masura in care drepturile din Carta corespund celor garantate de Conventie, ca intelesul si intinderea lor sunt aceleasi, fara a aduce atingere posibilitatii ca dreptul Uniunii sa ofere o protectie mai extinsa (Bosphorus, citata anterior, pct. 80).Intrucat trebuie sa verifice daca, in cauza cu solutionarea careia a fost investita, inca mai poate considera ca protectia conferita de dreptul Uniunii este echivalenta cu cea oferita de Conventie, Curtea este si mai atenta la respectarea normei prevazute la art. 52 § 3 din Carta drepturilor fundamentale dat fiind ca intrarea in vigoare a Tratatului de la Lisabona (supra, pct. 37), a dat Cartei valoare juridica egala cu a tratatelor.

Teoria nivelului uniform al protectiei si neajunsurile acesteia

Atentia CtEDO pare justificata. In cauza C-73/16 Peter Puškár impotriva Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky si Kriminálny úrad finančnej správy, avocatul general J. Kokott a raspuns prin concluziile sale unei intrebari menite sa lamureasca daca o instanta nationala poate sa aiba in vedere jurisprudenta Curtii de Justitie in cazul in care aceasta contrazice jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, precizand ca in ceea ce priveste intrebarea preliminara reformulata, articolul 52 alineatul (3) prima teza din carta prevede ca, in masura in care carta contine drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin CEDO, intelesul si intinderea lor sunt aceleasi ca si cele prevazute de conventia mentionata. Potrivit explicatiilor referitoare la aceasta dispozitie, intelesul si intinderea drepturilor garantate sunt determinate nu numai de textul CEDO, ci printre altele si de jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului. Articolul 52 alineatul (3) a doua teza permite totusi ca dreptul Uniunii sa ofere o protectie mai larga.[10]

De asemenea, avocatul general a mentionat ca dreptul Uniunii permite Curtii sa deroge de la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului numai in masura in care prima recunoaste anumitor drepturi fundamentale o protectie mai larga decat cea de a doua. Insasi aceasta derogare este permisa doar daca astfel nu se diminueaza protectia unui alt drept fundamental prevazut de carta, care corespunde unui drept prevazut de CEDO, stabilit prin jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului. De exemplu, in acele cazuri in care trebuie sa se realizeze un echilibru intre anumite drepturi fundamentale.[11]

Referindu-se la aceste concluzii, Presedintele Curtii de Justitie le critica intrucat ar sugera ca dezvoltarea autonoma a cartei nu este intotdeauna posibila, aratand ca legiuitorul UE poate impune un nivel uniform al protectiei drepturilor fundamentale, cu conditia sa nu incalce nivelul protectiei garantat prin carta, nivel care ar exclude diversitatea, el opunandu-se aplicarii unor niveluri mai ridicate de protectie, dispuse prin dreptul national[12]. Concluzia este aceea ca atunci cand legiuitorul UE nu a precizat un nivel uniform de protectie, este loc pentru diversitatea nationala. Respectiva diversitate nu este insa absoluta, de vreme ce ea trebuie sa respecte, in primul rand, nivelul protectiei garantat prin carta, iar in al doilea rand, suprematia, unitatea si efectivitatea dreptului UE. Rezulta ca, cu conditia respectarii cartei si a altor dispozitii ale dreptului primar al UE, alegerea intre unitatea europeana si diversitatea nationala este o chestiune de ordin politic, care este adoptata la nivelul UE in temeiul principiului democratiei reprezentative.

Incercand sa simplificam cele de mai sus, ar rezuta ca atunci cand legiuitorul UE a precizat un nivel uniform de protectie, care nu este, neaparat, cel mai ridicat, nu mai au nicio relevanta standardele CtEDO si constitutiile nationale, acestea din urma fiind, totodata, irelevante si atunci cand aplicarea lor ar pune in discutie suprematia, unitatea si efectivitatea dreptului UE.

Or, nicio dispozitie a cartei nu cuprinde astfel de limitari sau de rezerve sub care s-ar putea dezvolta jurisprudential exceptii de la standardul minim.

Pe de alta parte, dispozitiile CDFUE sunt aplicabile, prin ipoteza, atunci cand statele membre pun in aplicare dreptul UE si, deci, suprematia, unitatea si efectivitatea acestuia. Mai mult, si tot prin ipoteza, suprematia normelor UE ce garanteaza protectia drepturilor fundamentale este limitata de chiar dreptul UE, prin recunoasterea prioritatii Conventiei si constitutiilor statelor membre, daca nivelul de protectie al drepturilor pe care il asigura este mai ridicat.

Principiu democratiei reprezentative a stat la baza adoptarii CDFUE in forma in vigoare, asa incat respectivul principiu nu ar putea servi ignorarii constitutiilor nationale dupa ce adoptarea tratatului s-a realizat sub conditia respectarii Conventiei si a traditiilor constitutionale ale statelor membre.

In sfarsit, teoria nivelului uniform al protectiei, potrivit careia diversitatea ar fi exclusa, iar uniformitatea ar tine loc de standard, nu este convingatoare, atata timp cat statele membre nu au delegat Uniunii protectia drepturilor fundamentale ale cetatenilor lor la un nivel mai redus decat este asigurata la nivel intern, in nicio situatie.

In lucrarea Consideratii asupra raportului dintre ordinea de drept nationala romana si ordinea de drept a UE[13] autorii au facut o analiza in detaliu a raportului dintre Constitutie si dreptul unional. Fara a relua aici argumentatia vasta a prevalentei dreptului constitutional intern fata de normele de drept UE, retinem mai jos cateva repere.

Constitutia Romaniei reglementeaza intr-un articol distinct, 148 – Integrarea in Uniunea Europeana, raporturile cu UE, stabilind, in alin. (2), ca prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar articolul 11 din Constitutie dispune, in alin. (3), ca in cazul in care un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei.

Astfel, dreptul intern nu poate contine norme contrare Constitutiei, orice tratat ratificat de Parlament bucurandu-se de prezumtia relativa de a fi in acord cu Constitutia.

In jurisprudenta CCR^[14] s-a retinut, cu privire la raportul de norme intre articolul 11 alin. (2) si articolul 148, ca acestea din urma reprezinta o aplicatie particulara a dispozitiilor articolului 11 alin. (2) din Constitutie, dar, asa cum CCR a statuat intr-o jurisprudenta constanta, incepand cu Decizia nr. 148/2003, prin sintagma legile interne din continutul articolului 148 se inteleg celelalte reglementari din sistemul normativ national, iar nu insasi Constitutia, concluzie ce se bazeaza deopotriva pe interpretarea sistematica si logica a dispozitiilor constitutionale.

Prin urmare, in cazul unei coliziuni a unui tratat cu insasi Constitutia, inclusiv in sfera raporturilor la nivelul UE, revenim la regulile generale stabilite de articolul 11, in sensul punerii in discutie a revizuirii Constitutiei, procedura fara de care este imposibil ca tratatul sa fie aplicabil in Romania.

Ca o consecinta, se poate deduce ca, prin ipoteza, orice tratat este aplicabil in sistemul intern doar atata timp cat respecta dispozitiile constitutionale.

In plus, la randul sau, legea fundamentala isi proclama suprematia in materia drepturilor fundamentale, atunci cand protectia oferita este mai larga: Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile [articolul 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei].

In atare coordonate, orice procedura care ar tinde la a inlatura suprematia Constitutiei este inadmisibila raportat la conditia negativa intrinseca, dirimanta, ca aceasta sa nu duca la schimbarea raportului de norme intre Constitutie si tratate sau actele derivate, astfel cum acest raport este consacrat prin legea fundamentala.

Suntem, asadar, in aceeasi situatie, sub aspectul raportului Constitutie - drept UE, ca alte state membre, precum Franta, Polonia sau Republica Ceha, din perspectiva temeiului de ordin constitutional al limitelor suprematiei si intr-una favorabila prevalentei normelor ce garanteaza protectia superioara a drepturilor fundamentale, indiferent de sediul acestora.

Procedura contralimitelor ca remediu pentru restabilirea ordinii juridice constitutionale

Stim cu totii ca cine s-a fript cu ciorba sufla si-n iaurt.

In situatia in care CJUE va renunta la abordarea din Taricco II in cadrul unui reviriment jurisprudential ce nu ar valorifica nici nivelul stabilit prin deciziile CCR si nici pe cel uniform superior celui national instituit de Directiva PIF, pare ca singurul remediu adecvat este sesizarea Curtii Constitutionale a Romaniei cu exceptia de neconstitutionalitate a Legii nr. 13/2008 pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007, publicat in Monitorul Oficial nr. 107/2008, precum si a Tratatului care face corp comun cu aceasta, in ceea ce priveste articolele 2 TUE, 4 TUE, 19 alin. 1 par. 2 TUE si 325 TFUE, pentru incalcarea articolelor 1 alin. 3-5, 2, 11, 20 si 23 alin. 12 si 147 alin. 4 din Constitutia Romaniei.

Ori de cate ori Ministerul Public sau instantele nationale, din oficiu, ar invoca inaplicabilitatea Deciziei CCR nr. 297/2018 in lumina Deciziei CCR nr. 358/2022 si a deciziei ICCJ nr. 67/2022, solicitand sesizarea CJUE cu intrebari preliminare in interpretarea articolului 325 alin. 1 TFUE, a Deciziei 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare si de verificare a progresului realizat de Romania in vederea atingerii anumitor obiective de referinta specifice in domeniul reformei sistemului judiciar si al luptei impotriva coruptiei („Decizia MCV”), a Directivei PIF, precum si a articolului 49 din CDFUE, Curtea Constitutionala ar putea sa fie, de asemenea, sesizata, declansandu-se procedura contralimitelor, una prin care instanta de contencios constitutional sa poata libera instantele nationale de obligatiile derivate din hotarari CJUE ce ar afecta valorile si principiile constitutionale.

O astfel de exceptie de neconstitutionalitate ar putea fi, de asemenea, invocata si ulterior pronuntarii CJUE, in procesele in care respectiva hotarare ar putea fi incidenta, vizand tocmai aplicabilitatea Constitutiei in interpretarea deciziilor CCR si ICCJ , respectiv obligativitatea erga omnes a acestora, iar nu circumstantiata.

Conform articolului 147 alin. 3 din Constitutia Romaniei si articolului 26 alin. 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, numai tratatele internationale cu privire la care CCR s-a pronuntat anterior in procedura reglementata de dispozitiile articolului 146 lit. b) din Constitutia Romaniei in sensul declararii lor ca fiind constitutionale nu pot face obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate.

Per a contrario, tratatele internationale nesupuse controlului de neconstitutionalitate anterior ratificarii lor pot face obiectul unei exceptii de neconstitutionalitate in controlul posterior de constitutionalitate pe calea exceptiei de neconstitutionalitate fata de legea prin care acestea au fost ratificate si care face corp comun cu insusi tratatul la care se refera.

Concluzii identice se desprind si din articolul 40 din Legea nr. 590/2003 privind tratatele care reglementeaza in primele 3 alineate controlul anterior de constitutionalitate prevazut de articolul 146 lit. b) din Constitutia Romaniei, iar in alin. 4 dispune ca prevederile prezentului articol nu aduc atingere procedurilor de control al constitutionalitatii legilor si ordonantelor Guvernului, prevazute de legea privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale. In cazul in care, in exercitarea atributiilor sale de control al constitutionalitatii, Curtea Constitutionala decide ca dispozitiile unui tratat aflat in vigoare pentru Romania sunt neconstitutionale, Ministerul Afacerilor Externe, impreuna cu ministerul sau institutia in competentele caruia/careia se afla domeniul principal reglementat prin tratat, va face demersuri, in termen de 30 de zile, pentru initierea procedurilor necesare in vederea renegocierii tratatului sau incetarii valabilitatii acestuia pentru partea romana ori, dupa caz, in vederea revizuirii Constitutiei.”

Nici Tratatul de la Lisabona si nici legea de ratificare a acestuia nu au fost supuse controlului de constitutionalitate in Romania.

Articolul 1 alin. 5 din Constitutia Romaniei prevede faptul ca in Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie. Conform arhitecturii constitutionale actuale, o instanta judecatoreasca nu este indreptatita sa lase neaplicata o decizie general obligatorie a CCR. Forta juridica obligatorie a deciziilor CCR pentru instantele judecatoresti nationale deriva din articolul 147 alin. 4 Constitutie, afirmatie valabila atat in ceea ce priveste solutia, cat si considerentele decizilor respective[15].

Spre deosebire de alte state membre, cum ar fi Republica Ceha, CCR nu a fost sesizata anterior ratificarii Tratatului de la Lisabona, in doctrina[16] exprimandu-se opinia ca intr-o situatie diferita CCR nu s-ar fi pronuntat in sensul conformitatii lui cu Constitutia Romaniei, daca ar fi ajuns la concluzia ca, intr-o anumita interpretare, respectivul tratat neaga suprematia legii noastre fundamentale. Autorii concluzioneaza ca in conformitate cu Constitutia Romaniei, ceea ce nu s-a facut ex ante, se poate face ex post, caci o eventuala eroare de interpretare comisa de catre cel care a ratificat tratatul (Parlamentul Romaniei), avand consecinte atat de grave pe planul suveranitatii nationale, nu poate ramane neindreptata, locul Tratatului in ierarhia normelor sistemului de drept romanesc fiind intre Constitutie si legile infraconstitutionale, in sensul ca are prioritate, cu anumite exceptii, cum ar fi cea a drepturilor fundamentale, fata de orice dispozitie de drept intern adoptata cu respectarea Constitutiei nationale, dar trebuie sa fie, la randul sau, in conformitate deplina cu legea fundamentala. Cand, insa, pentru aplicarea Tratatului, instanta Uniunii Europene simte nevoia inlaturarii Constitutiei nationale, prezumtia de conformitate este rasturnata de chiar instanta europeana.

Foarte importanta este observatia autorilor[17] ca recurgerea la controlul ex post al constitutionalitatii nu este neaparat consecinta unei gresite evaluari prima faciae a tratatelor in discutie, ci a aparitiei unui conflict de interpretare intre instantele (nu doar judecatoresti) nationale si cele straine, chemate a face aplicarea lor. Daca in cadrul unui asemenea conflict apare riscul unei interpretari care sa impinga tratatul international pe calea neconformitatii cu Constitutia nationala, cea care poate avea ultimul cuvant este instanta nationala de contencios constitutional.

Statusul actual al conflictului releva ca s-a depasit etapa riscului, asa incat este necesara activarea articolului 11 alin. 3 din Constitutie in interpretarea CJUE potrivit careia decizii ale CCR in materia drepturilor fundamentale trebuie ignorate in favoarea si in temeiul suprematiei dreptului UE. Daca un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte care cuprinde dispozitii contrare Constitutie, poate fi ratificat doar dupa revizuirea Constitutiei, a fortiori, un tratat ratificat ce devine neconstitutional prin interpretari progresive nesanctionabile pe o alta cale trebuie supus controlului de constitutionalitate de catre garantul suprematiei Constitutiei.

Avand in vedere o posibila interpretare a tratatelor constitutive de catre CJUE similara celei date prin hotararea Euro Box, CCR trebuie sa precizeze limitele impuse de legea fundamentala fata de dreptul UE in raport cu principiul legalitatii infractiunilor si pedepselor. Prin semnarea actului de aderare a Romaniei la UE si apoi, prin semnarea Tratatului de la Lisabona, care a fost supus ratificarii Parlamentului Romaniei, UE si statele membre au acceptat suprematia Constitutiei Romaniei, iar impreuna cu statul roman au acceptat faptul ca dreptul UE se situeaza deasupra legilor interne romane, dar in cadrul ordinii stabilite de Constitutie, deci in subordinea acesteia[18].

Curtea Constitutionala a Romaniei ar putea sa abordeze mai putin brutal problematica ierarhiei constitutionale adresand intrebari preliminare chiar Curtii de Justitie, pe modelul deja consacrat de Curtea Constitutionala din Italia in cauza Taricco II.

Institutia prescriptiei raspunderii penale apartine dreptului penal material si in Romania, determinand incidenta principiului legalitatii infractiunilor si pedepselor, principiu care face parte din traditiile constitutionale comune statelor membre si este consacrat in articolul 7 alineatul (1) din Conventie.

Aceeasi concluzie, respectiv apartenenta prescriptiei raspunderii penale la sfera dreptului material, deriva si din jurisprudenta obligatorie a ICCJ. Astfel, prin Decizia nr. 2/2014, ICCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept in materie penala a retinut ca pentru identitate de rationament, avand in vedere si imprejurarea ca modul de reglementare al prescriptiei raspunderii penale prin dispozitiile art. 153-156 din noul Cod penal nu difera de cel stabilit de vechiul Cod penal in art. 121-129, se poate afirma cu certitudine ca prescriptia raspunderii penale este guvernata de norme de drept penal substantial, fiind susceptibila de a beneficia de efectele aplicarii mitior lex.

In acelasi sens, Decizia nr. 67 din 25 octombrie 2022 a ICCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept[19], pentru a carei neaplicare a fost formulata trimiterea preliminara pendinte, a stabilit ca normele referitoare la intreruperea cursului prescriptiei sunt norme de drept penal material (substantial) supuse din perspectiva aplicarii lor in timp principiului activitatii legii penale prevazut de art. 3 din Codul penal, cu exceptia dispozitiilor mai favorabile, potrivit principiului mitior lex prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata, si art. 5 din Codul penal.

Doctrina retine[20] insa ca in Romania, unde functioneaza modelul kelsenian, european, de control de constitutionalitate, dar de data mai recenta, de aproape trei decenii, judecatorul din sistemul traditional de justitie are monopolul interpretarii legislatiei infraconstitutionale, dar si obligatii ce deriva din art. 20 si 148 din Constitutie, care stabilesc prioritatea tratatelor internationale in materia drepturilor omului cand ofera o protectie mai ridicata decat legislatia interna si, respectiv, prioritatea normelor UE obligatorii atunci cand vin in coliziune cu legislatia interna. Interpretarea si aplicarea acelorasi texte din Constitutie – de aceasta data cu caracter de obligativitate erga omnes, o realizeaza CCR. Teoretic, competentele diferite ale celor doua categorii de instante le-ar apara de coliziuni. Cu toate acestea, realitatea demonstreaza ca astfel de coliziuni pot avea loc. De asemenea, chiar daca jurisprudenta CCR constituita in scurtul timp care a trecut de la aderarea Romaniei la UE (la scara istorica, desigur), a precizat unele limite intre competenta instantei constitutionale si cea a instantelor judecatoresti in aplicarea dreptului UE, acestea nu sunt clar consolidate. Autoarea remarca si neajunsurile pe care le presupune acest mecanism, deja sesizate de CCR care, prin Decizia nr. 390/2021, a retinut ca astfel s-ar crea o insecuritate juridica ce ar pune in pericol principiul statului de drept, concluzionand ca intrebarea preliminara nu rezolva toate conflictele ba, uneori, creeaza conflicte daca instantele de pe cele doua niveluri se pozitioneaza de o maniera prea autoritara. In plus, aplicarea deciziilor CJUE in solutionarea trimiterilor preliminare a devenit sau poate deveni tema de dispute pe orizontala in statele membre, intre instantele constitutionale si cele judecatoresti, asa cum s-a intamplat, de exemplu, in Italia, in saga” Tarico, sau, mai recent, in Romania, in cauzele referitoare la reglementarea Sectiei pentru Investigarea Infractiunilor din Justitie.

Michael Bobek[21] arata ca in mediile mai putin stabile si slefuite, procedura trimiterii preliminare poate deveni instrument pentru atac direct si deschis la autoritatea instantelor superioare. Fara prea multe ocolisuri, putem afirma ca aceasta pare o descriere fidela a situatiei actuale din Romania.

Problema Kompetenz-Kompetenz

Sa admitem arguendo ca CJUE va dori sa impuna inlaturarea de la aplicare a deciziilor CCR, proclamand suprematia dreptului UE asupra Constitutiei Romaniei si de aceasta data, transformand rezerva de la punctul 209 din Euro Box in obiter dictum. Plecand de la declaratia ferma a Curtii Constitutionale a Romaniei exprimata prin deciziile amintite privind suprematia Constitutiei, dar si printr-un instrument ce ar putea fi calificat ca unul de soft-low - comunicatul din 23 decembrie 2021 -, sa presupunem ca CCR si-ar intari pozitia in mod particular in materia drepturilor fundamentale printr-o decizie pronuntata in cadrul unei exceptii de neconstitutionalitate sau printr-o trimitere preliminara activata intr-o astfel de procedura.

Chiar si fara aceasta consolidare, dar cu atat mai mult in cazul in care ar interveni, cine este arbitrul final intr-o lupta in care fiecare dintre protagonisti isi declara competenta exclusiva?

Tot ce este clar pana acum conform doctrinei[22] este ca Tratatul de la Lisabona nu a rezolvat aceasta chestiune si ca nimic nu sprijina pretentiile UE de a decide asupra limitelor finale ale competentei.

Dimpotriva, se constata ca tot mai des sunt propuse in doctrina variante diferite de pluralism constitutional ca alternativa la monismul centrat pe UE[23].

Judecatorul national care, desigur, aplica direct dreptul UE, dar, in egala masura, si dreptul intern si dreptul conventional, va fi cel care trebuie sa decida, respectand competentele fiecaruia dintre actori. Dupa cum concluzionau Paul Craig si Gráinne de Búrca[24], daca instanta nationala este multumita cu interpretarea oferita de catre CJUE valorilor constitutionale relevante, toate bune si frumoase. Daca nu este asa si diferenta de opinie este grava, aceasta ar putea sa nu fie dispusa sa sacrifice acele valori si interpretarea acestora incastrate in constitutia sa nationala (…).

Concluzii

Suprematia nelimitata a dreptului Uniunii Europene asupra constitutiilor nationale nu este acceptata de majoritatea statelor membre, instantele nationale localizand autoritatea dreptului UE in ordinea juridica interna in cadrul instituit de constitutia nationala.

Romania a pornit pe drumul, batatorit totusi, al declararii limitelor suprematiei dreptului UE fata de Constitutie in domeniul drepturilor fundamentale, fiind iminenta interventia CCR, fara a exclude ca, in caz contrar, al pasivitatii voluntare a acestei curti sau al refuzului sesizarii cu exceptii de neconstitutionalitate a tratatelor, judecatorii instantelor nationale sa fie nevoiti sa realizeze pe cont propriu examenul suprematiei si sa aleaga intre diferite standarde de protectie a drepturilor fundamentale.

Ramane de vazut daca CJUE isi va asuma un asemenea reviriment si abandonarea liniei Taricco II. Credem ca nu aceasta va fi solutia CJUE, mai ales ca Directiva PIF instituie, dupa cum retinea o decizie interna[25], un nivel de protectie mai ridicat decat cel national. In plus, chiar Inalta Curte si-a intemeiat decizia a carei neaplicare s-ar urmari pe rationamentele CJUE din Taricco II.