Inalta Curte de Casatie si Justitie este chemata sa pronunte o hotarare prealabila pentru dezlegarea unei chestiuni de drept din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Instanta suprema a fixat termenul de pronuntare pentru data de 12 iunie 2023.

La 20 martie 2023, in dosarul nr. 244/102/2021*, judecatorii Attila Tanka, Mariana Fagarasan si Cristina Mihai de la Curtea de Apel Targu Mures au sesizat ICCJ in legatura cu felul in care trebuie inteles conceptul de „persoana vatamata” in Legea 554/2004.

Mai exact: CA Targu Mures doreste sa stie daca prin „persoana vatamata” se intelege:

- doar persoana care a solicitat anularea unui act administrativ normativ fara a cere si daune (materiale, morale ori de ambele feluri)

sau

- notiunea include atat persoana din situatia de mai sus, cat si justitiabilul care a cerut anularea actului la pachet cu acordarea de despagubiri.

Miza chestiunii a exprimat-o instanta de trimitere in incheierea pe care Lumea Justitiei o prezinta mai jos. Mai exact, problema se pune in felul urmator: reclamantul are voie sa solicite despagubiri dupa ce a obtinut o hotarare judecatoreasca definitiva de anulare a unui act administrativ sau acele daune trebuie cerute prin aceeasi actiune prin care justitiabilul a cerut anularea actului administrativ?

Iata minuta incheierii de sesizare a ICCJ:

„In temeiul art. 520 alin. 1 Cod procedura civila, sesizeaza Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept in vederea interpretarii art. 19 din Legea nr. 554/2004, respectiv daca sintagma 'persoana vatamata' are in vedere strict persoana care a solicitat anterior, in conditiile art. 18 alin. 3 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea unui act administrativ normativ fara a solicita totodata si acordarea despagubirilor pentru daune materiale si morale sau daca in notiunea de 'persoana vatamata' se include in sensul art. 19 din Legea 554/2004 si o persoana care solicita despagubiri in raport de vatamarea cauzata de un act administrativ normativ anulat la cererea unui tert.

Dispune inaintarea prezentei incheieri, precum si a inscrisurilor relevante (copii conforme de pe cererea de chemare in judecata, sentinta atacata, cererea de recurs si intampinarea depusa de intimati precum si notele scrise depuse de parti) catre Inalta Curte de Casatie si Justitie.

Conform art. 520 alin. 2 Cod procedura civila, suspenda judecarea cauzei pana la pronuntarea hotararii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Fara cale de atac. Pronuntata prin punerea solutiei la dispozitia partilor prin grefa instantei, azi 20.03.2023”.

Inainte de a va lasa sa cititi motivarea incheierii de sesizare a ICCJ, redam pasajele relevante din Legea 554/2004:

- art. 8 alin. 1: „Persoana vatamata intr-un drept recunoscut de lege sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemultumita de raspunsul primit la plangerea prealabila sau care nu a primit niciun raspuns in termenul prevazut la art. 2 alin. (1) lit. h) (n.r. 30 de zile, daca legea nu prevede altfel), poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta, pentru a solicita anularea in tot sau in parte a actului, repararea pagubei cauzate si, eventual, reparatii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instantei de contencios administrativ si cel care se considera vatamat intr-un drept sau interes legitim al sau prin nesolutionarea in termen sau prin refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri, precum si prin refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate in cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plangerea prealabila”;

- art. 18 alin. 1: „Instanta, solutionand cererea la care se refera art. 8 alin. (1), poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa”;

- art. 19 alin. 1: „Cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei”.

Instanta de trimitere prefera prima varianta

Dupa cum veti vedea in cele ce urmeaza, judecatorii Tanka, Fagarasan si Mihai sunt considera ca notiunea de „persoana vatamata” trebuie sa includa doar justitiabilul care a atacat in instanta un act administrativ fara sa solicite despagubiri.

Precizam ca procesul a pornit dupa ce mai multe persoane au dat in judecata Primaria Targu-Mures, solicitand despagubiri totale de 590.218 euro pentru faptul ca prin Hotararea Consiliului Local nr. 257 din 19 decembrie 2002, administratia locala le-a interzis sa ridice constructii pe doua suprafete de teren timp de peste 17 ani. Intr-un final, HCL-ul respectiv a fost desfiintat prin hotarare judecatoreasca definitiva, in 2020. Iar acum, in cadrul unui litigiu separat, reclamantii solicita daune materiale.

In prima instanta, la 3 mai 2022, judecatoarea Ioana-Aura Nicolau de la Tribunalul Mures le-a admis in parte actiunea, acordandu-le reclamantilor despagubiri totale de 540.327 de euro. In recurs, paratul Municipiul Targu Mures a obtinut din partea curtii de apel sesizarea Inaltei Curti pentru dezlegarea chestiunii de drept de mai sus.

Mentionam ca reclamantii sunt reprezentati de catre avocatii Luiza Budusan (foto 1), Marian Bota (foto 2) si David Talpes (foto 3).

Iata minuta sentintei nr. 284/2022 pronuntate de Tribunalul Mures:

„Respinge ca nefondata exceptia lipsei calitatii procesuale active a reclamantilor Pataki Jozsef si Tanaszi Annamaria.

Admite in parte cererea de chemare in judecata formulata si precizata de reclamantii Tordai Carol, Tordai Iosif, Tordai Gyorgyi Levente, Tamas Ildiko, Pataki Janos Istvan, Pataki Jozsef, Tanaszi Annamaria (toti, cu datele de identificare si sediu procesual ales) in contradictoriu cu paratul Municipiul Targu-Mures (cu sediul).

Obliga paratul Municipiul Targu-Mures la plata catre reclamanti a sumei totale de 540.327 euro, din care 517.127 euro reprezinta beneficiu nerealizat si 23.200 euro reprezinta cheltuieli judiciare/extrajudiciare, suma ca va fi repartizata astfel:

- din suma de 517.127 euro reprezentand beneficiu nerealizat, 437.783 euro se va achita reclamantilor de rand 1-4, respectiv 2/6 cota parte pentru reclamantul Tordai Carol, 2/6 cota parte pentru reclamantul Tordai Iosif, 1/6 cota parte pentru reclamantul Tordai Gyorgyi Levente, 1/6 cota parte pentru reclamanta Tamas Ildiko, iar suma de 79.344 euro se va achita in solidar reclamantilor de rand 5-7;

- suma de 23.200 euro reprezentand cheltuieli judiciare si extrajudiciare se va achita reclamantilor, astfel: 4.640 euro catre reclamantul Pataki Janos Istvan, cate 5.866,66 euro pentru fiecare reclamant Tordai Carol si Tordai Iosif, respectiv cate 2.933,33 euro pentru fiecare din reclamantii Tordai Gyorgyi Levente si Tamas Ildiko.

Obliga paratul Municipiul Targu-Mures la plata de dobanzi penalizatoare asupra tuturor sumelor la care a fost obligat prin prezenta hotarare, de la data de 09.11.2020 si pana la stingerea debitului.

Respinge restul pretentiilor ca neintemeiate.

Obliga paratul Municipiul Targu-Mures la plata sumei de 22.792,16 lei cu titlu de cheltuieli de judecata.

Cu drept de recurs in 15 zile de la comunicare, care se depune la Tribunalul Mures. Pronuntata prin punerea solutiei la dispozitia partilor de grefa instantei azi, 03.05.2022”.

Prezentam punctul de vedere al CA Targu Mures despre chestiunea de drept trimisa pentru dezlegare la ICCJ:

„Opinia completului de judecata este in sensul ca nu are calitate de persoana vatamata in sensul dispozitiilor art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 si in consecinta nu poate solicita despagubiri ulterior anularii unui act administrativ decat persoana care, anterior s-a adresat instantei de contencios administrativ cu o cerere avand obiectul reglementat de art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 si fata de care s-a pronuntat una dintre solutiile prevazute de art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

Apreciem ca insasi modalitatea de redactare a dispozitiilor art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 duce la concluzia ca are calitatea de persoana vatamata doar persoana care a invocat si justificat anterior o vatamare produsa de un act administrativ, in cadrul unei actiuni avand obiectul prevazut de art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, 'fara a cere in acelasi timp si despagubiri'.

Posibilitatea persoanei vatamate de a solicita despagubiri in temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificata ca o expresie a contenciosului subiectiv de plina jurisdictie, aspect care presupune in prealabil o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ ci si a vatamarii produse partii care se adreseaza instantei, dreptul la despagubiri fiind accesoriu actiunii in anularea actului administrativ.

In acest sens, de altfel, art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 prevede:

'In cazul solutionarii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru'.

Caracterul accesoriu al actiunii in despagubiri, formulate conform art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, subsecvent actiunii in anularea unui act administrativ nelegal, este confirmat constant in jurisprudenta ICCJ, Sectia de contencios administrativ si fiscal: Decizia nr. 4830/2007, Decizia nr. 2391/2022 a ICCJ – in aceasta din urma hotarare retinandu-se ca:

'Cererea pentru despagubiri formulata pe cale separata, intemeiata pe dispozitiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este conditionata de existenta unei hotarari judecatoresti prin care sa fi fost admisa actiunea indreptata impotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru ca repararea pagubei persoanei vatamate este o latura intrinseca litigiului administrativ. In caz contrar, reclamantul nu poate recurge decat la calea dreptului comun pentru angajarea raspunderii delictuale a autoritatii publice, in conditiile prevazute de C. civ.'.

Rezulta din jurisprudenta anterior citata o distinctie intre modalitatile procedurale de reparare a pagubei produse de un act administrativ nelegal, in sensul in care, pentru a actiona in vederea antrenarii raspunderii delictuale specifice raporturilor juridice de drept administrativ este necesar a se verifica o conditie suplimentara, cea a anularii actului prin hotarare judecatoreasca anterioara.

Apreciem ca din interpretarea coroborata a art. 8 si art. 19 din Legea nr. 554/2004, aceasta conditie suplimentara presupune ca partea care se prevaleaza de hotararea judecatoreasca de anulare a actului administrativ este partea care a actionat in acest sens, dovedindu-si vatamarea proprie, produsa de emiterea actului.

O asemenea interpretare nu este de natura sa aduca atingere dreptului de acces la instanta, in considerarea faptului ca partea care nu indeplineste conditiile specific impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 poate actiona pe calea dreptului comun. De asemenea, nu putem vorbi despre o incalcare a principiului 'ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus' (n.r. 'unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem'), in contextul in care conditiile de admisibilitate ale actiunii in contencios sunt trasate si particularizate de insasi legea speciala incidenta in cauza, fiind o dispozitie derogatorie de la dreptul comun, de exceptie si de stricta interpretare.

Apreciem totodata ca relevante considerentele ICCJ cuprinse in paragraful 78 al Deciziei nr. 22/2019, pronuntata in Recurs in Interesul Legii:

'Din interpretarea sistematica a prevederilor art. 1 alin. (1) si (2), art. 8, art. 11 si art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun in plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsa in art. 52 din Constitutia Romaniei, se contureaza regula actiunii in contencios subiectiv de plina jurisdictie, continand si capatul de cerere privind plata de despagubiri pentru repararea pagubei si inlaturarea consecintelor vatamatoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuala reglementata prin art. 19 din lege este una de exceptie, la care ar trebui sa se recurga numai atunci cand speta ofera elemente apte sa conduca la concluzia ca reclamantul nu avea, in mod rezonabil, posibilitatea sa cunoasca intinderea pagubei inca de la data formularii actiunii in anulare, in cadrul termenelor prevazute in art. 11 din Legea nr. 554/2004'.

In ceea ce priveste efectele calificarii actiunii in despagubiri ca avand caracter accesoriu actiunii in anularea unui act administrativ, din perspectiva aplicarii art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, apreciem ca doar persoana vatamata in sensul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 si care a formulat o actiune in sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004 are posibilitatea de a opta intre a formula cererea in despagubiri in cadrul litigiului avand ca obiect anularea actului atacat (caz in care cererea de despagubiri are din punct de vedere procedural caracter accesoriu cererii de anulare a actului) si a formula cererea de despagubiri ca cerere principala din punct de vedere procedural, conform art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Ipoteza-premisa a art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 este cea a persoanei vatamate care a solicitat anularea actului, dar nu a solicitat in acelasi timp (in sensul de acelasi cadrul procesual) si despagubiri.

In ambele variante, cererea de despagubiri este legata de solutia data cererii principale si subsecventa acesteia, aspect care presupune ca in prealabil s-a stabilit nelegalitatea actului administrativ, dar si calitatea de persoana vatamata a celui care a actionat in sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar in cadrul actiunii formulate in temeiul art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 aceste aspecte nu mai sunt supuse verificarii instantei, fiind transate in litigiul anterior. Pentru a stabili caracterul accesoriu, subsecvent al cererii in despagubiri intemeiate pe art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, trebuie sa ne raportam la o cerere principala de anulare a actului, care a fost formulata de o persoana vatamata, aceeasi cu cea care actioneaza ulterior in temeiul art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

Un tert fata de litigiul in care s-a dispus anularea actului administrativ nu poate fi considerat 'persoana vatamata' in cadrul actiunii in despagubiri intemeiate pe art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, aceasta calitate fiind verificata intotdeauna in cadrul actiunii in anularea actului administrativ, din perspectiva unui drept sau al unui interes legitim al celui care a actionat in instanta.

Singura situatie explicit reglementata in care poate fi formulata o actiune in despagubiri pe cale principala, cu referire la litigiul derulat anterior la initiativa unei alte persoane, este cea prevazuta de art. 9 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 – actiune in despagubiri in situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alta cauza.

Apreciem ca aceasta dispozitie este de stricta interpretare si nu poate fi aplicata prin analogie in cazul actiunilor formulate conform art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, neputand fi decelata o identitate de ratiune in reglementare, in contextul in care art. 19 din Legea nr. 554/2004 face referire expresa la persoana vatamata, sensul fiind al persoanei care justificand o vatamare proprie a initiat o actiune in conditiile art. 8 din acelasi act normativ.

Anularea unui act administrativ cu caracter normativ nu este de natura sa nuanteze aceasta solutie, in considerarea prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.

Din perspectiva efectelor anularii unui act administrativ cu caracter normativ, sunt relevante considerentele Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015 pronuntate de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

'Hotararea judecatoreasca irevocabila / definitiva prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte si in privinta actelor administrative individuale emise in temeiul acestuia care, la data publicarii hotararii judecatoresti de anulare, sunt contestate in cauze aflate in curs de solutionare pe rolul instantelor judecatoresti'.

Asadar, caracterul general obligatoriu si cu efecte pentru viitor al hotararilor judecatoresti prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ implica in mod necesar imposibilitatea legala a respectivului act de a mai servi pe viitor drept temei al unor acte administrative cu caracter individual sau de a mai produce orice fel de efecte juridice vatamatoare in sensul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. In egala masura, efectele hotararii judecatoresti irevocabile / definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ se vor produce si in cadrul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate, aflate in curs, similar efectelor produse de publicarea unei decizii a Curtii Constitutionale in cauzele aflate in curs de solutionare la data publicarii.

In conditiile in care 'anularea actului administrativ cu caracter normativ prin hotarare judecatoreasca definitiva produce efecte si in privinta actelor administrative individuale emise in temeiul acestuia care, la data publicarii hotararii judecatoresti de anulare, sunt contestate in cauze aflate in curs de solutionare pe rolul instantelor judecatoresti', in masura in care partea vatamata solicitand anularea actului administrativ individual a formulat totodata si o cerere de despagubiri, se va putea prevala, inclusiv cu privire la petitul accesoriu, de efectele anularii actului normativ. De asemenea, fiind persoana vatamata care a actionat in vederea anularii actului administrativ individual emis in baza actului administrativ normativ anulat, va avea deschisa calea unei actiuni in despagubiri in temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, putand solicita repararea pagubei prin raportare la actul administrativ individual anulat.

Apreciem ca aceasta solutie nu poate fi extinsa cu privire la persoanele care nu au actionat in instanta si nu au solicitat fie anularea actului administrativ normativ, fie anularea unui act individual emis in baza acestuia, respectiv nu au invocat fie o vatamare creata direct si nemijlocit de actul administrativ cu caracter normativ, fie o vatamare produsa de actul individual emis in baza actului administrativ normativ anulat. Calitatea de persoana vatamata in contencios administrativ se stabileste in contextul unei actiuni ce vizeaza un act administrativ tipic sau asimilat (in sensul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004), iar repararea pagubei este subsecventa si indisolubil legata de actiunea principala – aspect ce rezulta si din redactarea art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

In concluzie, caracterul general obligatoriu al hotararii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ vizeaza asadar efectele proprii ale actului anulat, in sensul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, respectiv aptitudinea acestuia de a da nastere, a stinge sau a modifica pe viitor raporturi juridice fata de un numar nedeterminat / nedeterminabil de persoane. De asemenea, in considerarea Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015, acest efect se va extinde asupra procedurilor judiciare in curs si care vizeaza anularea actelor administrative individuale emise in baza actului normativ anulat.

In ceea ce priveste insa actiunile in raspundere patrimoniala intemeiate pe art. 19 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, hotararea judecatoreasca de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ nu confera in virtutea caracterului sau general obligatoriu si calitatea de persoana vatamata indrituita sa obtina despagubiri”.

* Cititi aici intreaga incheiere de sesizare a Inaltei Curti pentru HP