Este foarte posibil ca miile de dosare de abuz in serviciu pe care DNA-ul Laurei Kovesi (foto) le invoca fiind puse in pericol de Ordonanta 13/2017 a Guvernului Grindeanu, sa fie deja compromise in bloc din cauza inactiunii Guvernului Ciolos, care nu a modificat in termen de 45 de zile, prin ordonanta de urgenta, art. 297 Cod penal, dupa ce acesta a fost declarat neconstitutional prin Decizia CCR nr. 405 din 15 iunie 2016, publicata in Monitorul Oficial nr. 517 din 8 iulie 2016.

Practic, de la decizia CCR publicata in Monitorul Oficial in 8 iulie 2016 (cand Parlamentul Romaniei se afla in vacanta) ministrul Justitiei Raluca Pruna avea obligatia ca in 45 de zile sa initieze un proiect de ordonanta de urgenta pe care Guvernul Ciolos sa o emita, pentru a evita dezincriminarea tacita a infractiunii de abuz in serviciu.

Dura lex sed lex – Art. 297 Cod penal si-a incetat efectele la 23 august 2016

Asta intrucat, conform Art. 31 (3) din Legea 47/1992 privind functionarea Curtii Constitutionale a Romaniei: “Dispozitiile din legile si ordonantele in vigoare constatate ca fiind neconstitutionale isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale, daca, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu pune de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei.”

Practic, prin decizia 405/2016, Curtea Constitutionala a nascut pentru Guvern si Parlament obligatia de a pune in acord textul art. 297 Cod penal privind infractiunea de abuz in serviciu cu prevederile deciziei Curtii si ale Comisiei de la Venetia, stipulate in dispozitivul si motivarea deciziei CCR. Acest lucru nu s-a intamplat pana la Guvernul Grindeanu (la 6 luni dupa publicarea deciziei CCR) – ceea ce conduce la concluzia ca potrivit Legii 47/1992 infractiunea de abuz in serviciu data de art. 297 Cod penal si-a incetat efectele juridice la 23 august 2016.

Foarte important, considerentele deciziilor CCR sunt obligatorii pentru toate autoritatile si institutiile publice conform Deciziei Plenului CCR nr.1/1995, dar si a altor decizii care au stipulat aceeasi obligatie: nr. 1415/2009, nr. 414/2010 si nr. 415/2010.

Astfel, decizia CCR 405/2016, definitiva si general obligatorie, care a admis exceptia de neconstitutionalitate formulata de fosta sefa a DIICOT Alina Bica si altii, a statuat:

-in dispozitiv: infractiunea de abuz in serviciu poate fi constitutionala doar daca prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” din cuprinsul art. 279 Cod penal se intelege „indeplineste prin incalcarea legii”;

-in considerente: legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei si nici o anumita intensitate a vatamarii, in conformitate cu dispozitiile Comisiei de la Venetia, prag si intensitate pana la care fapta de abuz in serviciu nu trebuie pedepsita penal;

Iata fragmentele relevante din Decizia Curtii Constitutionale nr. 405/2016 care au nascut obligatia pentru Guvern si Parlament de modificare a art. 297 Cod penal

-extras din dispozitiv:

“Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Bica Alina Mihaela in Dosarul nr. 4397/1/2014 al Inaltei Curti de Casatie si Justitie... constata ca dispozitiile art.246 alin. (1) din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constitutionale in masura in care prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” din cuprinsul acestora se intelege „indeplineste prin incalcarea legii”... Definitiva si general obligatorie.”

-extras din considerente:

69.Curtea apreciaza ca, in sens larg, scopul urmarit de legiuitor prin legislatia penala este acela de a apara ordinea de drept, iar, in sens restrans, este acela de a apara valori sociale, identificate de legiuitor in partea speciala a Codului penal, acest scop fiind, in principiu, legitim. Totodata, masurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmarit trebuie sa fie adecvate, necesare si sa respecte un just echilibru intre interesul public si cel individual. Curtea retine ca din perspectiva principiului „ultima ratio” in materie penala, nu este suficient sa se constate ca faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci aceasta atingere trebuie sa prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care sa justifice sanctiunea penala.

70.Curtea observa ca acest principiu este receptat in jurisprudenta curtilor constitutionale, precum si in cuprinsul unor documente ale Comisiei europene pentru democratie prin drept (Comisia de la Venetia) sau ale altor entitati. Astfel, Curtea Constitutionala a Lituaniei a retinut ca principiul constitutional al statului de drept ar fi incalcat in cazul in care raspunderea juridica a fost stabilita in lege pentru o astfel de fapta care nu este periculoasa pentru societate, si prin urmare nu trebuie sanctionata, respectiv o sanctiune stricta (raspunderea juridica) a fost stabilita in lege pentru o fapta care este contrara legii, si a carei sanctiune sau pedeapsa impusa celui care a savarsit-o este in mod evident prea mare, disproportionata (inadecvata) cu incalcarea comisa si, prin urmare, injusta (Decizia din 10 noiembrie 2005, pronuntata in Cazul nr. 01/04). Tribunalul Constitutional din Portugalia a retinut, in esenta, ca intr-un stat democratic bazat pe domnia legii, trebuie sa se acorde atentie principiului constitutional potrivit caruia legea penala trebuie sa fie utilizata numai pentru a proteja bunurile si valorile juridice care merita in mod clar o protectie penala (POR-2012-1-008, Codices). De asemenea, Curtea Constitutionala a Ungariei a retinut ca rolul sistemului sanctionator de drept penal ca o masura ultima ratio inseamna, fara indoiala, ca acesta trebuie aplicat in cazul in care masurile reglementate prin intermediul altor ramuri de drept se dovedesc insuficiente. Cu toate acestea, Curtea Constitutionala nu ia in considerare starea sistemului juridic in vigoare, ci ia in considerare si potentialul sau de dezvoltare. Reglementarea incompleta a sistemului de sanctiuni juridice disponibile nu este un argument acceptabil in sine pentru a declara un anumit comportament ca infractiune; restrangerea penala a drepturilor fundamentale constitutionale nu este nici necesara, nici proportionala daca este fundamentata pe astfel de motive [Decizia nr.18/2004. (V.25.)].

71.De asemenea, Curtea retine ca, la solicitarea Comisiei pentru afaceri juridice si drepturile omului din cadrul Adunarii Parlamentare a Consiliului 33 Europei, Comisia de la Venetia a adoptat Raportul asupra relatiei dintre responsabilitatea ministeriala politica si cea penala, adoptat la cea de-a 94-a sedinta plenara (8-9 martie 2013). Curtea constata ca, in cadrul acestui raport, Comisia de la Venetia a considerat ca << prevederile penale care interzic „abuzul in serviciu”, „folosirea inadecvata a puterilor” si „abuz de putere” sau infractiuni similare se gasesc in numeroase sisteme juridice europene, iar Comisia de la Venetia recunoaste ca poate exista necesitatea pentru asemenea clauze generale […]. In acelasi timp, Comisia subliniaza ca asemenea prevederi penale generale sunt foarte problematice, atat cu privire la cerintele calitative ale art.7 al CEDO, cat si la alte cerinte fundamentale conform principiului statutului de drept, precum previzibilitatea si securitatea juridica, si releva, de asemenea, ca acestea sunt in mod special vulnerabile la manevre politice abuzive. Comisia de la Venetia considera ca prevederile penale nationale cu privire la „abuzul in serviciu”, „abuz de putere” si expresii similare trebuie interpretate in sens restrans si aplicate la un nivel inalt, astfel incat sa poata fi invocate numai in cazuri in care fapta este de natura grava, cum ar fi, spre exemplu, infractiuni grave impotriva proceselor democratice nationale, incalcarea drepturilor fundamentale, subminarea impartialitatii administratiei publice s.a.m.d. […]. Mai mult, trebuie impuse criterii suplimentare cum ar fi, spre exemplu, cerinta existentei intentiei sau neglijentei grave. Pentru cazurile de „abuz in serviciu” sau „abuz de putere” care implica interese economice, poate fi considerata adecvata cerinta unei intentii de castig personal, fie pentru persoana in cauza sau, de exemplu, pentru un partid politic. […] In masura in care prevederile penale de „abuz in serviciu” si „abuz de putere” sunt invocate impotriva ministrilor pentru actiuni care sunt in principal de natura politica, atunci acest fapt trebuie facut ca ultima solutie (ultima ratio). Mai mult, nivelul sanctiunilor trebuie sa fie proportional cu infractiunea comisa si sa nu fie influentat de considerente si dezacorduri politice. Comisia de la Venetia apreciaza ca responsabilitatea de a nu folosi eronat prevederile privind „abuzul in serviciu” impotriva fostilor sau actualilor ministri pentru motive politice tine atat de sistemul politic, cat si de procurorul general si instantele de judecata, indiferent daca ministrul este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare>>.

72.Curtea observa ca, in final, Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, retinand cele expuse in Raportul Comisiei de la Venetia, a adoptat, in data de 28 iunie 2013, la cea de-a 27-a intalnire, Rezolutia nr.1950(2013), in care: <<indeamna majoritatile aflate la putere din statele membre sa se abtina de a abuza de sistemul de justitie penala pentru persecutarea oponentilor politici; invita organismele legislative ale acelor state ale caror reglementari penale includ inca dispozitii generale referitoare la „abuzul in serviciu” sa ia in considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispozitii, in scopul de a limita domeniul lor de aplicare, in conformitate cu recomandarile Comisiei de la Venetia; invita autoritatile competente ale acelor state membre ale caror Constitutii prevad proceduri speciale de punere sub acuzare pentru raspunderea penala ministeriala de a se asigura ca acestea sunt interpretate si aplicate cu gradul de precautie si de retinere recomandate de Comisia de la Venetia>>.

73.Totodata, Curtea observa ca, in Comunicarea Comisiei catre Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor catre o politica a Uniunii Europene in materie penala: asigurarea punerii in aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului penal, COM/2011/0573, la pct.2.2.1. - Necesitate si proportionalitate - dreptul penal ca masura de ultima instanta (ultima ratio) – se precizeaza ca „anchetele si sanctiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetatenilor si au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie sa ramana intotdeauna o masura la care se recurge in ultima instanta. Prin urmare, legiuitorul trebuie sa analizeze daca alte masuri decat cele de drept penal, de exemplu regimuri de sanctiuni de natura administrativa sau civila, nu ar putea asigura in mod suficient aplicarea politicii si daca dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace.”

74.Avand in vedere aceste premise, Curtea observa ca sfera subiectilor activi care pot savarsi infractiunea de abuz in serviciu se circumscrie dispozitiilor art.175 din Codul penal, aceasta fiind determinata de persoanele care au calitatea de functionari publici in sensul legii penale. De asemenea, Curtea constata ca, potrivit art.308 alin.(1) din Codul penal, „dispozitiile art.297 privitoare la functionarii publici se aplica in mod corespunzator si faptelor savarsite de catre sau in legatura cu persoanele care exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art.175 alin.(2) ori in cadrul oricarei persoane juridice”. Din analiza acestor din urma dispozitii rezulta ca sfera subiectilor activi in cazul infractiunii de abuz in serviciu excedeaza sferei persoanelor care au calitatea de functionari publici in sensul legii penale. Astfel, subiect activ al acestei infractiuni poate fi si orice persoana fizica, ce exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art.175 alin.(2) din Codul penal ori in cadrul oricarei persoane juridice.

75.Pe de alta parte, Curtea retine ca infractiunea de abuz in serviciu este o infractiune de rezultat, urmarea imediata a savarsirii acestei fapte fiind cauzarea unei pagube ori a unei vatamari a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Curtea constata ca legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei si nici o anumita intensitate a vatamarii, ceea ce determina instanta de contencios constitutional sa concluzioneze ca, indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei, aceasta din urma, daca sunt indeplinite si celelalte elemente constitutive, poate fi o infractiune de abuz in serviciu”.

76.Plecand de la cele expuse anterior, Curtea constata ca, in prezent, orice actiune sau inactiune a persoanei care se circumscrie calitatilor cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei savarsite, poate intra in sfera normei de incriminare. Aceasta constatare determina Curtea sa aiba rezerve in a aprecia ca aceasta a fost vointa legiuitorului cand a incriminat fapta de abuz in serviciu. Aceasta cu atat mai mult cu cat Curtea constata ca legiuitorul a identificat si reglementat la nivel legislativ extrapenal parghiile necesare inlaturarii consecintelor unor fapte care, desi, potrivit reglementarii actuale se pot circumscrie savarsirii infractiunii de abuz in serviciu, nu prezinta gradul de intensitate necesar aplicarii unei pedepse penale.

80. In concluzie, Curtea retine ca sarcina aplicarii principiului „ultima ratio” revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea. Astfel, Curtea apreciaza ca responsabilitatea de a reglementa si aplica, in acord cu principiul anterior mentionat, prevederile privind „abuzul in serviciu”, tine atat de autoritatea legiuitoare primara/delegata (Parlament/Guvern), cat si de organele judiciare – ministerul public si instantele judecatoresti - indiferent daca subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare. 

Considerentele reclamau modificarea de urgenta a normei legale

Se observa asadar ca onor Curtea Constitutionala a obligat Guvernul si Parlamentul sa stabileasca un prag valoric si de intensitate a vatamarii pana la care infractiunea de abuz in serviciu sa nu fie pedepsita penal. La fel cum a conditionat existenta producerii unui prejudiciu de incalcarea unei legi in exercitarea atributiilor de serviciu.

Cu titlu de exemplu, praguri valorice sunt stabilite si in alte legi. In Codul Vamal – art. 270 din Legea 86/2006 se prevede ca fapta de contrabanda prin scoaterea sau introducerea in tara de bunuri sustrase controlului vamal nu constitutie infractiunea de contrabanda daca vlaoarea bunurilor nu depaseste 40.000 lei.

De asemenea, pana in 2015 a existat un prag de 50.000 lei pana la care evaziunea fiscala nu constituie infractiune, ci contraventie.

Prin urmare, fata de cele de mai sus, actiunea Guvernului Grindeanu, de a reglementa un nou text de lege pentru infractiunea de abuz in serviciu prin ordonanta de urgenta, a justificat pe deplin caracterul de urgenta raportat la inactiunea Guvernului Ciolos, care nu a respectat obligatia de punere in acord a textului art. 297 Cod penal cu dispozitiile Deciziei CCR nr. 405/2016. In plus, stabilirea unui prag valoric, precum si a unei intensitati pana la care abuzul in serviciu sa nu poata fi sanctionat penal (ci doar administrativ si disciplinar) este rezultatul obligatiilor trasate de decizia CCR in considerente, conform Comisiei de la Venetia. Ca pragul valoric a fost stabilit de Guvernul Grindeanu la 200.000 lei asta tine strict de decizia si evaluarea sa (putea fi un reflex fata de pragul de 200.000 lei existent in codul penal. de la care consecintele unei fapte sunt considerate deosebit de grave), dar in niciun caz nu a fost inventat pragul in sine ca o exonerare de raspundere penala, ci ca un prag care, potrivit Comisiei de la Venetia, sa nu permita sistemului de justitie sa persecute oponenti politici, iar fapta de abuz sa fie sanctionata penal doar daca are repercursiuni deosebit de grave.

Asadar, opinia noastra este ca daca cineva se face vinovat de aparitia Ordonantei de Urgenta nr. 13/2017, vina apartine Guvernului tehnocrat anterior, care a ignorat in vacanta parlamentara a anului 2016 obligatia trasata de Curtea Constitutionala de a armoniza in termen de 45 de zile art. 297 Cod penal cu prevederile deciziei 405/2016.

Deosebit de grav, exista deja cristalizate opinii juridice cu greutate, ca incepand cu data de 23 august 2016 – data pana la care Guvernul Ciolos trebuia sa puna in aplicare obligatiile trasate de decizia CCR, efectele juridice ale infractiunii de abuz in serviciu ale art. 297 au incetat. Daca o asemenea exceptie va fi ridicata in vreun proces penal, si va fi admisa, va fi dezastru pentru DNA.

UPDATE - Primele reactii

Avocatul Alexandru Morarescu, din Baroul Bucuresti (foto 2) considera ca: "Decizia Curtii Constitutionale privind abuzul in serviciu nu este o decizie de interpretare‎. Aceasta decizie a nascut obligatia de modificare a normei de incriminare sub sanctiunea lipsirii de efecte a acesteia. Actiunea penala nu mai poate fi exercitata, procesul penal trebuie sa inceteze. CCR nu poate ajunge in postura de a da decizii de tipul: "norma e constitutionala in masura in care nu incalca Constitutia"! Sistemul judiciar are o problema de onestitate in raport cu legea!"

* Cititi aici decizia 405/2016 a Curtii Constitutionale