Articolul reprezinta o prima forma a unor sectiuni din teza de doctorat a autorului, publicata initial in extenso in volumul Noi provocari teoretice si practice in aplicarea legislatiei penale si procesual penale, editori-coordonatori Hunor KADAR si Eugen Gheorghe CRISAN, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2021, p. 36-96.

---

§ 1. Aspecte introductive

In prezent, normele de incriminare a abuzului in serviciu sunt urmatoarele: art. 297 din C.pen., art. 308 rap. la art. 297 din C.pen. si 309 rap. la art. 297 din C.pen.¹. O forma speciala de abuz in serviciu se gaseste la art. 13/2 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie².

Prin Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei (in continuare C.C.R.) nr. 405/2016³ a fost admisa exceptia de neconstitutionalitate si s-a constatat ca dispozitiile art. 246 din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constitutionale in masura in care prin sintagma "indeplineste in mod defectuos" din cuprinsul acestora se intelege "indeplineste prin incalcarea legii". De asemenea, a fost respinsa, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate, constatandu-se ca dispozitiile art. 13/2 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

Prin Decizia C.C.R. nr. 392/2017⁴, a fost admisa exceptia de neconstitutionalitate si s-a constatat ca dispozitiile art. 248 din Codul penal din 1969 sunt constitutionale in masura in care prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” din cuprinsul acestora se intelege „indeplineste prin incalcarea legii”. Totodata, s-a respins, ca inadmisibila, exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 297 alin. (1) din C.pen. respectiv, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate privind dispozitiile art. 13/2 din Legea nr. 78/2000, constatandu-se ca sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

Prin Decizia C.C.R. nr. 458/2017⁵, a fost admisa exceptia de neconstitutionalitate si s-a constatat ca dispozitiile art. 15 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sanctionarea faptelor de coruptie, raportate la art. 13/2 din același act normativ, cu referire la infractiunea de abuz in serviciu, sunt neconstitutionale.

Aceste trei decizii au reconfigurat abuzul in serviciu, forma/varianta de baza, in planul laturii obiective, existand anumite consecinte in privinta relatiei cu alte infractiuni.

In sedinta din data de 28.12.2022, Guvernul Romaniei a adoptat Proiectul de lege pentru modificarea si completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, precum si a altor acte normative.

Potrivit art. I pct. 3 din cadrul Proiectului, Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificarile și completarile ulterioare, se modifica și se completeaza dupa cum urmeaza: 3. La articolul 297, alineatul (1) se modifica și va avea urmatorul cuprins: „(1) Fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, nu indeplinește un act prevazut de o lege, o ordonanta a Guvernului, o ordonanta de urgenta a Guvernului sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege ori il indeplinește cu incalcarea unei dispozitii cuprinse intr-un astfel de act normativ, cauzand astfel o paguba ori o vatamare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepsește cu inchisoarea de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitarii dreptului de a ocupa o functie publica.”

Ca prima observatie, retinem ca proiectul de lege nu aduce modificari urmarii infractiunii si laturii subiective a acesteia. “Elementul de noutate” consta in completarea laturii obiective in sensul detalierii cerintei referitoare la actul ce nu este indeplinit de catre functionatul public, acesta trebuind sa fie prevazut de o lege, o ordonanta a Guvernului, o ordonanta de urgenta a Guvernului sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege, respectiv inlocuirea sintagmei il indeplineste in mod defectuos cu mentiunea il indeplinește cu incalcarea unei dispozitii cuprinse intr-un astfel de act normativ.

§ 2. Ratiunea incriminarii, obiectul juridic special

In forma de baza a infractiunii obiectul juridic special este reprezentat, in principal, de performanta administratiei si a functionarilor publici prin asigurarea desfasurarii in conditii normale a raporturilor de serviciu (care implica profesionalismul functionarilor publici, accesul cetatenilor la serviciile oferite de administratie publica in sens larg, respectiv transparenta in actul decizional in limitele legii) si, in secundar, de protectia patrimoniului, respectiv a drepturilor si intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice impotriva abuzurilor functionarilor publici.

In cazul variantei atenuate reglementate la art. 308 din C.pen. (care preia elementele formei de baza a infractiunii) obiectul juridic special (valoarea sociala sau interesul protejat) este reprezentat de asigurarea desfasurarii in conditii normale a raporturilor de serviciu ale persoanelor aflate in serviciul unei persoane juridice sau a functionarilor publici asimilati, respectiv in secundar de protectia patrimoniului, dupa caz, a drepturilor si intereselor legitime ale altor persoane.

Ambele forme (variante) ale infractiunii au caracter pluriofensiv, intrucat pentru a fi infractiune conduita trebuie sa lezeze mai multe valori sociale protejate⁶, una principala, iar alta secundara, aspect care decurge din modalitatea de reglementare a normei de incriminare in forma de baza.

Cu toate ca infractiunea este una de serviciu, legiuitorul a impus, ca urmare, un rezultat, anume lezarea patrimoniului (ipoteza in care abuzul in serviciu este o infractiune de dauna) sau a drepturilor si intereselor legitime ale altor persoane, astfel ca devin sanctionabile penal (sunt incriminate) doar acele conduite abuzive ale functionarilor sau ale altor persoane mentionate in art. 308 din C.pen. care aduc atingere anumitor valori apartinand fie persoanei juridice in cadrul careia isi exercita serviciul subiectul activ, fie altor persoane fizice sau juridice.

Obiectul juridic special prezinta o inraurire deosebita in planul determinarii raportului gen – specie intre abuzul in serviciu si alte infractiuni, fiind mai putin relevant din perspectiva subsidiaritatii in sens restrans (ca principiu distinct de solutionare a conflictului aparent de norme penale).

§ 3. Subiectul activ al infractiunii

Subiectul activ al infractiunii prezinta relevanta la identificarea infractiunilor fata de care exista caracter subsidiar, sens in care trebuie amintit faptul ca in anii ’50, clauza de subsidiaritate expresa (care a disparut din norma de incriminare din considerente de redundanta) cuprinsa in norma de incriminare a abuzului in serviciu era configurata prin raportare la alte infractiuni care aveau ca subiect activ special un functionar public.

Astfel, trebuie precizat ca subiect activ al infractiunii de abuz in serviciu, indiferent de forma, poate fi doar o persoana fizica⁷, un functionar public in sensul art. 175 sau o alta persoana in sensul art. 308 din Codul penal, iar nu si o persoana juridica, intrucat prevederile art. 308 (in aplicarea caruia ar putea sa apara o asemenea problema) sugereaza existenta unui raport de munca sau de serviciu⁸ intre subiectul activ si un functionar public asimilat sau o persoana juridica, prin formularea „in serviciu unei ...” sau „in cadrul oricarei persoane juridice” (nu prezinta relevanta exclusiv denumirea si forma actului din care reiese raportul de munca, ci si continutul actului, astfel ca un asemenea raport de munca nu va genera doar contractul individual de munca). Or, o persoana juridica nu poate sa exercite insarcinari in serviciul sau in cadrul altor persoane fizice sau juridice, dupa caz⁹.

Pe de alta parte, art. 308 din C.pen. este o varianta atenuata a infractiunilor la care face trimitere, fiind completata de respectivele norme de incriminare indicate expres in continutul sau. Ca atare, subiectul activ descris la art. 308 trebuie sa fie o persoana fizica in exercitarea atributiilor de serviciu.

Intelesul notiunii de functionar public este stabilit prin art. 175 din C.pen. si deciziile de dezlegare a unor chestiuni de drept pronuntate de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept in materie penala nr. 20/2014 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 766/22.10.2014), nr. 26/2014 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 24/13.01.2015), nr. 19/2015 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 590/05.08.2015), nr. 8/2017 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 290/25.04.2017), nr. 18/2017 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 545/11.07.2017), nr. 13/2020 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 721/11.08.2020), respectiv nr. 37/2022 (publ. in M.Of., Par. I, nr. 1031/24.10.2022) fiind relativ determinat.

Calitatea speciala ceruta de norma de incriminare in privinta subiectului activ trebuie indeplinita pe intreaga durata de realizare a elementului material al infractiunii de abuz in serviciu¹⁰.

Totusi, merita facuta observatia ca, in ipoteza in care este lovita de nulitate numirea functionarului public sau investitura acestuia, acest aspect nu impiedica incidenta legii penale pentru savarsirea infractiunii de abuz in serviciu de catre functionarul public pana la momentul anularii sau constatarii nulitatii de catre instanta de judecata a actului administrativ de investitura/numire. In aceasta situatie nu este incident principiul retroactivitatii efectelor nulitatii din dreptul civil.

In opinia noastra, nu aparenta de drept creata prin exercitarea publica a prerogativelor functiei publice atrage raspunderea penala, aparenta neputand fi invocata de stat ca titular al actiunii penale si care prin numirea sau investitura nelegala a condus practic la cazul de nulitate, ci eventual de particulari (ceea ce nu este cazul in domeniul dreptului penal, ramura a dreptului public).

Daca am retine mutatis mutandis la situatii similare teoria aparentei de drept creata prin exercitarea publica a prerogativelor functiei publice s-ar ajunge la situatii de neacceptat.

Astfel, pe temeiul aparentei de drept ar trebui sa raspunda penal si persoana care realizeaza doar de facto acte din sfera atributiilor de serviciu ale functionarului public (de exemplu, inlocuind un asemenea functionar fara drept, fara acordul persoanelor abilitate)¹¹, desi nu are aceasta calitate, ceea ce nu poate fi acceptat, intrucat intr-un astfel de caz valoarea sociala protejata de norma penala nu ar fi lezata. De altfel, in doctrina se retine ca nu intra in categoria functionarilor publici persoanele care, in mod ocazional, substituie functionarul public, fara acordul autoritatii sau institutiei in cadrul careia presteaza respectivul serviciu¹².

Relevant este faptul ca raportul de drept penal s-a nascut inainte de nulitatea actului de investitura/numire, raport care nu poate fi desfiintat prin declararea nulitatii actului din considerente de drept administrativ.

Participatia este posibila in toate formele sale – coautorat, instigare, complicitate. Daca in cazul coautoratului este necesara existenta calitatii de functionar public, in cazul instigarii si complicitatii nu este necesara aceasta calitate. Poate fi instigator sau complice si un functionar public sau o persoana care indeplineste cerintele art. 308 din C.pen., situatie care ar putea fi intalnita frecvent atunci cand instigatorul sau complicele incalca atributii de serviciu nereglementate in legislatia primara (neputand fi autor sau coautor) si aceeasi actiune are semnificatia determinarii sau ajutarii unui alt functionar public sa incalce propriile atributii de serviciu reglementate in legislatia primara.

Observam in aceasta ipoteza o consecinta indirecta a jurisprudentei Curtii Constitutionale asupra subiectului activ al infractiunii.

Coautoratul poate fi atat concomitent (de exemplu, membrii unei comisii de verificare/control), cat si succesiv (de exemplu, ipoteza functionarilor publici care actioneaza pe diferite paliere, la diferite niveluri pentru a realiza un anumit act - cand un functionar public realizeaza verificarea prealabila, iar altul indeplineste procedura de aprobare). Este necesar ca atributiile incalcate de fiecare dintre coautorii concomitenti sau succesivi sa fie prevazute in legislatia primara.

§ 4. Latura obiectiva

4.1. Elementul material al infractiunii este redat in norma de incriminare in doua variante alternative cu un continut generic, nu indeplineste un act sau il indeplineste in mod defectuos, context in care acesta prezinta o importanta deosebita in lamurirea existentei si a intinderii caracterului subsidiar al infractiunii de serviciu analizate.

Prin a nu indeplini un act se intelege omisiunea, neefectuarea, refuzul¹³ explicit sau tacit de a efectua un act pe care fuctionarul trebuie sa il realizeze in baza atributiilor sale de serviciu rezultand din lege.

Daca neindeplinirea actului este doar partiala, atunci nu mai poate fi vorba de o omisiune, ci de o indeplinire defectuoasa a actului¹⁴. Sistarea indeplinirii actului inceput poate fi determinata de o multitudine de cauze, fiind necesar ca subiectul activ sa fi fost liber sa actioneze in acest sens, respectiv ca sistarea sa fie nejustificata.

Prin a-l indeplini in mod defectuos se intelege realizarea actului in alte conditii decat cele legale, intr-o maniera care sa nu corespunda continutului, formei sau intinderii actului, momentului sau locului in care trebuia indeplinit actul, respectiv altor conditii de efectuare a actului.

Intr-o cauza, s-a retinut ca fapta unui judecator de a pronunta hotarari judecatoresti, premeditat, prin incalcarea flagranta a normelor de drept substantial si procedural referitoare la competenta teritoriala, plata taxelor de timbru constituie infractiunea de abuz in serviciu (in modalitatea comisiva), cata vreme nu a fost vorba de simple erori, incalcari ocazionale ori despre interpretarea eronata a probelor sau a unor norme juridice, ci despre o veritabila exercitare abuziva a atributiilor de serviciu, in conditiile in care a actionat cu intentia de a pagubi titularii reali ai drepturilor de proprietate asupra terenurilor, precum si unitatile administrativ-teritoriale, respectiv pentru a determina obtinerea de foloase necuvenite in favoarea unor justitiabili¹⁵.

Nu constituie o indeplinire defectuasa conduita unui functionar public, care in exercitarea atributiilor de serviciu realizeaza acte in marja de interpretarea a legii cu buna-credinta, executand anumite sarcini de serviciu. Astfel, chiar daca interpretarea dispozitiei normative este eronata sau contestabila, dar are la baza o justificare suficienta, fapta nu constituie infractiunea de abuz in serviciu. Aceasta perspectiva nu este una singulara, fiind o solutie acceptata si in alte sisteme de drept¹⁶.

Asadar, nu orice acte emise cu incalcarea dispozitiilor normative atrag raspunderea penala, ci doar acelea care nu au vreo justificare obiectiva in plan teoretic. Nu prezinta relevanta in aplicarea acestui rationament natura functiei exercitate de subiectul activ (judecator, procuror, functionar administrativ intr-un minister, primarie, spital etc), trebuind sa fie avut in vedere in cazul tuturor categoriilor de functionari publici in sensul legii penale.

Depasirea obligatiilor impuse prin normele legale in cadrul exercitarii atributiilor de serviciu – constituie o indeplinire defectuoasa, la fel si folosirea abuziva a functiei, prin exercitarea atributiilor de serviciu cu rea-credinta.

Fiind reglementata expres inactiunea, nu prezinta relevanta posibilitatea comiterii actiunii prin omisiune, in raport de forma libera, deschisa a actiunii (a indeplini un act in mod defectuos).

Prin act se intelege operatia care trebuie efectuata de faptuitor potrivit solicitarii facute de o persoana si conform atributiilor acestuia de serviciu ori insarcinarii legale primite¹⁷.

Nu trebuie facuta confuzie intre notiunea de act si cea de atributie de serviciu¹⁸, situatie care ar putea fi creata de intelegerea eronata a considerentelor deciziilor C.C.R. vizand infractiunea de abuz in serviciu. Relatia intre cele doua poate fi vazuta ca una de parte-intreg¹⁹.

Functionarul public sau persoana mentionata la art. 308 din C.pen. trebuie sa se afle in exercitarea atributiilor de serviciu, fiind necesar ca subiectul activ sa aiba competenta de a indeplini actul²⁰, in caz contrar, daca se indeplinesc acte care nu intra in sfera atributiilor de serviciu, putand fi intrunite elementele constitutive ale infractiunii de uzurparea functiei, prevazute de art. 300 din C.pen.

Atributiile de serviciu trebuie sa fie suficient de caracterizate in legislatia primara, analiza impusa in raport de considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 405/2016 mentionata anterior.

Daca un functionar public incalca sau omite sa indeplineasca mai multe atributii de serviciu suficient de bine caracterizate prin legislatia primara, acte materiale care concura la producerea unei singure pagube sau vatamari ale drepturilor ori intereselor legitime ale aceleiasi persoane trebuie retinuta o singura infractiune de abuz in serviciu²¹.

4.2. Urmarea infractiunii este reprezentata, alternativ, de paguba ori vatamarea drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice²². Abuzul in serviciu este o infractiune de rezultat in oricare dintre formele sale.

De la momentul expirarii termenului in care trebuia indeplinit actul si nu a fost indeplinit sau de la momentul indeplinirii defectuoase a actului pana cand se produce rezultatul (paguba materiala sau vatamarea drepturilor ori intereselor legitime ale persoanei sau persoanelor) poate curge un anumit interval de timp, fiind important ca lantul cauzal sa nu fie intrerupt. Fapta nu se consuma atunci cand a expirat termenul de indeplinire a unui act sau cand actul a fost realizat defectuos de functionarul public. Cele doua momente pot coincide, daca paguba sau vatamarea se produc in momentul neindeplinirii actului sau al indeplinirii defectuoase.

Este indubitabil ca paguba constituie o modificare fizica in realitate, insa cealalta varianta alternativa a urmarii prevazute de norma de incriminare, vatamarea drepturilor sau intereselor legitime, implica o calificare mai delicata. Astfel, desi vatamarea semnifica lezarea, atingerea a ceva, in cadrul formei tip a infractiunii obiectul lezarii este reprezentat de drepturile sau interesele legitime ale persoanelor. Or, acestea nu au o existenta materializata prin ele insele in realitatea inconjuratoare.

Totusi, atingerea, stirbirea ori lezarea unui drept sau a unui interes legitim atrage cu certitudine anumite consecinte contrare vointei titularului acestora, care implica urme in realitatea fizica.

Lipsa urmarii prevazute de norma de incriminare conduce la retinerea unei tentative nepedepsibile, fara relevanta penala. Astfel, daca patrimoniul, drepturile sau interesele legitime ale unei persoane sunt puse in pericol, fara sa fie efectiv vatamate, fapta nu constituie o infractiune consumata, pedepsibila.

In actuala reglementare a fost inlaturata formularea de la art. 248 din C.pen. de la 1968, tulburare insemnata bunului mers al unui organ sau al unei institutii de stat ori al unei alte unitati din cele la care se refera art. 145, care era deosebit de vaga, fiind lipsita de previzibilitate.

Insa, legea penala in vigoare (la fel si forma cuprinsa in Proiectul de lege adoptat de Guvern) nu impune un anumit nivel de gravitate a pagubei sau vatamarii, astfel ca, teoretic, si o atingere minima va conduce la consumarea infractiunii [pericolul social nu mai constituie o trasatura esentiala a infractiunii – art. 15 alin. (1) din C.pen.].

Realizarea cumulativa a ambelor urmari prevazute alternativ de legea penala, decurgand dintr-o actiune sau inactiune unica care constituie elementul material al infratiunii, nu scindeaza unitatea de infractiune.

Paguba sau vatamarea trebuie sa fie certa, imediata, sa rezulte direct din neindeplinirea sau indeplinirea defectuoasa, prin incalcarea legii, a unui act in exercitarea atributiilor de serviciu de catre functionarul public. Daca urmarea prevazuta de norma penala, desi exista, este consecinta unei alte actiuni sau inactiuni distincte, ulterioare, aceasta nu poate fi avuta in vedere la analiza intrunirii elementelor constitutive ale infractiunii. De exemplu, paguba suplimentara rezultata din nerealizarea unui castig (nematerializarea unui avantaj, folosul nerealizat) ca urmare a pagubei initiale cauzate prin actiunea sau inactiunea subiectului activ nu se incadreaza in urmarea imediata a infractiunii.

Pot exista anumite acte care lezeaza prin ele insele valorile protejate, conducand in mod direct la producerea rezultatului, cat si acte care pun intr-o stare de pericol ireversibila valoarea sociala protejata, conducand in final la producerea rezultatului (existand un interval de timp intre actiune/inactiune si urmarea ceruta de norma de incriminare, aspect care nu transforma infractiunea intr-una continua). In acest ultim caz, nu este insa suficient sa existe doar riscul producerii rezultatului pentru intrunirea conditiilor referitoare la urmare, intrucat infractiunea nu este una de pericol concret²³.

Facand o paralela cu vechea norma de incriminare estoniana a utilizarii abuzive a functiei (fostul art. 161 din C.pen. estonian), care in planul urmarii impunea ca „sa se cauzeze daune semnificative drepturilor sau intereselor unei persoane”, observam ca C.E.D.O. a considerat ca era indoielnica interpretarea larga, conform careia „producerea de daune semnificative” ar putea reprezenta un simplu pericol ca ar putea fi cauzate pagube semnificative, chiar daca nu s-a produs niciun astfel de prejudiciu²⁴.

C.E.D.O. nu a sanctionat neaparat o aplicabilitate larga a unei norme penale, ci faptul ca o anumita notiune care definea urmarea infractiunii era imprecis stabilita (in jurisprudenta Curtii Supreme estoniene), bazandu-se pe o interpretare sustinuta doar de judecati de valoare, imposibil de probat²⁵.

Paguba mentionata in continutul normei de incriminare din Codul penal in vigoare constituie dauna, prejudiciul adus subiectului pasiv, pierderea materiala adusa cuiva sau suferita de cineva, stricaciunea care provoaca o devalorizare, pierderea calitatii unui lucru. Prin paguba nu se intelege si prejudiciul moral, ci doar cel material.

Paguba trebuie sa fie certa (nu eventuala, potentiala, neputand consta intr-o stare de pericol asupra patrimoniului), determinata sau determinabila.

Paguba poate fi creata atat in patrimoniul unitatii in cadrul caruia isi exercita atributiile de serviciu functionarul public, cat si in cadrul unor persoane fizice sau juridice straine de unitatea angajatoare.

Vatamarea semnifica atingerea fizica, morala sau materiala, lezarea, aducerea de neajunsuri drepturilor si intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice, chiar unitatii in cadrul caruia isi deruleaza functionarul public raporturile de serviciu²⁶.

Prin „drepturi” se inteleg posibilitatile, facultatile recunoscute de regulile de drept unei persoane de a avea o anumita conduita, celelalte persoane trebuind sa aiba o conduita corespunzatoare. Legea nu circumscrie in vreun mod sfera drepturilor care pot fi lezate, astfel ca textul legal nu este aplicabil doar in cazul atingerii aduse drepturilor subiective civile²⁷, ci si in ipoteza vatamarii altor drepturi (politice, economice, culturale etc.).

Prin „interese legitime” se inteleg acele posibilitati de manifestare ale persoanei umane, in concordanta cu interesele generale ale societatii, dar pe care legea le recunoaste in mod expres si le garanteaza ca atare²⁸.

Sfera intereselor protejate de legea penala este deosebit de larga, presupunand orice posibilitate acceptata de lege in sens larg de a satisface anumite trebuinte sau de a obtine avantaje ori de a actiona intr-o anumita modalitate in indeplinirea unei indatoriri, obligatii, sarcini sau atributii.

Legea nu face distinctie intre interese private si publice, astfel incat interesul legitim poate fi atat unul particular, cat si unul general, public, insa in aceasta ultima ipoteza apreciem ca este necesar sa nu fie unul abstract, ci concret, ceea ce presupune ca interesul public vatamat sa fie manifestat de un subiect de drept public indrituit in acest sens, prin reglementarea unor atributii legale, exprese.

In ipoteza unei interpretari largi, textul de lege ar deveni nepermis de „generos” si, implicit, imprevizibil, intrucat orice incalcare a atributiilor functionarilor publici aduce la nivel abstract o atingere intereselor generale ale societatii. De altfel, ar fi imposibila delimitarea intre forma tentata nepedepsita si cea consumata pedepsita, fiind deosebit de diluata linia de demarcatie intre a pune in pericol un interes public general (care nu poate fi exercitat de un subiect de drept public) si a-l vatama, leza efectiv.

Printr-o hotarare judecatoreasca²⁹ s-a retinut ca neaplicarea sanctiunii contraventionale a amenzii si a sanctiunii complementare constand in punctele de penalizare obligatorii nu se circumscrie laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu, in conditiile in care inculpatul, in calitate de agent de politie constatator, odata cu constatarea contraventiilor la regimul circulatiei rutiere, avea posibilitatea legala de a aplica una dintre sanctiunile contraventionale principale, avertismentul si amenda contraventionala (...), sanctiunea aleasa urmand a fi aplicata in limitele prevazute de actul normativ si trebuind sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savarsite, tinandu-se seama de imprejurarile in care a fost savarsita fapta, de modul si de mijloacele de savarsire a acesteia, de scopul urmarit, de urmarea produsa, precum si de circumstantele personale ale contravenientului si de celelalte date inscrise in procesul-verbal. In calitate de agent constatator, inculpatul avea posibilitatea de a aplica contravenientilor sanctiunea avertismentului verbal sau scris si in cazul in care actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiei nu prevede aceasta sanctiune (...), situatie in care nu se poate vorbi despre cauzarea unor pagube bugetului de stat.

Pentru a retine aceste aspecte instanta s-a raportat la prevederile art. 7 din O.G. nr. 2/2001³⁰ si art. 95 alin. (2) din O.U.G. nr. 195/2002³¹, pe care le-a interpretat in sensul ca agentul constatator ar fi putut aplica avertismentul verbal fara sa intocmeasca procesul-verbal de constatare.

Totusi, intocmirea procesului-verbal de constatare a contraventiei era obligatorie, conform art. 15 din O.G. 2/2001. Articolele la care am facut referire anterior vizeaza modalitatea in care se aduce la indeplinire sanctiunea avertismentului, neputand fi interpretate in sensul ca nu ar mai fi obligatorie intocmirea procesului-verbal. In plus, aplicarea unei sanctiuni complementare era obligatorie pentru sanctionarea contraventiilor constatate (circulatia pe un sector de drum cu accesul interzis autovehiculelor cu masa mai mare de 7,5 tone), indiferent de felul sanctiunii principale stabilite (amenda sau avertisment).

Problema este ca in cauza, procurorul a descris deficitar vatamarea produsa, retinand ca au fost vatamate interesele legitime ale statului, fara sa indice in concret ce presupunea interesul public vatamat prin neintocmirea procesului-verbal de contraventie si neaplicarea sanctiunii complementare. In atare context, era aparent legitima afirmatia instantei ca paguba adusa bugetului de stat (in realitate pretinsa paguba ar fi putut fi cauzata bugetului local unde ar fi fost virata eventuala amenda) era incerta, eventuala.

Cu toate acestea, din modalitatea de descriere a faptei retinute de procuror (indicata in hotararea instantei), nu reiese ca s-ar fi retinut paguba ca urmare imediata a infractiunii de abuz in serviciu, ci vatamarea intereselor legitime ale statului (fara alte precizari concrete). Ca atare, apreciem eronata atat modalitatea de intocmire a rechizitoriului, cat si motivarea instantei.

Dupa cum am precizat legea penala nu impune un anumit nivel de gravitate a pagubei sau vatamarii drepturilor ori intereselor legitime pentru ca fapta sa constituie infractiune. C.C.R. a impus, prin jurisprudenta evocata anterior, aplicarea principiului ultima ratio intr-o interpretare care sa atenueze larghetea urmarii imediate a infractiunii de abuz in serviciu.

Pentru a da un sens constitutional infractiunii de abuz in serviciu, instanta de contencios constitutional a optat pentru o interpretare atipica a legislatiei in vigoare – in pofida mentiunilor repetitive din legislatia speciala care instituie anumite contraventii aplicabile in ipoteza in care faptele nu constituie infractiuni – in sensul ca identifica obligatia organelor judiciare, inclusiv a instantelor, de a retine infractiunea de abuz in serviciu doar atunci cand conduita abuziva a functionarului public nu constituie contraventie, abatere disciplinara sau alte forme de raspundere juridica.

Pe de alta parte, prin Decizia C.C.R. nr. 392/2017³², la parag. 55 din considerente se arata ca „... In aceste conditii, Curtea, fiind tinuta de obligatia de a interpreta o dispozitie legala in sensul de a produce efecte și pentru a da, astfel, un sens constitutional acesteia [a se vedea in acest sens Decizia nr. 223 din 13 martie 2012], considera necesara instituirea unui prag al pagubei și circumstantierea vatamarii produse prin comiterea faptei, elemente in functie de care sa se aprecieze incidenta sau nu a legii penale”.

Astfel, aceasta optica a Curtii a pornit de la Decizia anterioara nr. 405/2016³³, in care se facea trimitere la Raportul asupra relatiei dintre responsabilitatea ministeriala politica si cea penala, adoptat la cea de-a 94-a sedinta plenara (8-9 martie 2013), la solicitarea Comisiei pentru afaceri juridice si drepturile omului din cadrul Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei, de catre Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept (Comisia de la Venetia), Studiul nr. 682/2012.

In cadrul acestui raport³⁴ s-a analizat chestiunea cumulului de raspundere a ministrilor – cea politica si cea penala –, iar in acest sens s-a propus ca dispozitiile penale privind „abuzul in serviciu” sau „excesul de autoritate” ori alte formulari similare sa fie interpretate restrictiv si aplicate cu un prag inalt.

Prin prag inalt, in materia raspunderii penale a ministrilor, Comisia intelegea ca infractiunea in cauza sa vizeze fapte de natura grava (contra proceselor democratice nationale, incalcarea drepturilor fundamentale, a impartialitatii administratiei publice etc.), sa se refere doar la exercitarea puterii publice, sa stabileasca tipul de actiuni la care se refera, sa implice criterii suplimentare (cum ar fi intentia si neglijenta grava).

Totodata, Comisia a prezentat si varianta in care infractiunea implica interese economice, context in care s-ar putea stabili drept cerinta suplimentara castigul in folosul autorului sau al unui partid politic. De asemenea, s-a apreciat ca se impune ca limitele de pedeapsa prevazute de lege pentru aceasta infractiune descrisa in formulari generale sa fie mai reduse decat cele prevazute pentru infractiuni specifice, cum este coruptia.

Rationamentul prin care C.C.R. a extins aplicarea recomandarilor statuate prin raportul Comisiei de la Venetia, referitoare la raspunderea ministrilor (cu finalitatea diferentierii dintre raspunderea politica si cea penala), la situatia infractiunii de abuz in serviciu si modul in care a dat continut conceptului de „prag inalt” suscita anumite discutii, intrucat Comisia nu se referea la un anumit nivel al pagubei care ar transforma infractiunea intr-o norma penala care ar asigura o evidenta protectie patrimoniului – mutand centrul protectiei penale de la raporturile de serviciu spre raporturile patrimoniale (accent care, oricum, exista deja in mod nejustificat, in opinia noastra, intr-o varianta mai putin grava).

Desigur, aceasta nu inseamna ca nu este imperioasa o restrangere a domeniului de aplicare a normei de incriminare, insa este esentiala modalitatea aleasa, instituirea pragului valoric al pagubei nefiind corespunzatoare dezideratului afirmat prin Rezolutia nr. 1950(2013) din data de 28 iunie 2013 a Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei, prin care s-au retinut referirile din Raportul Comisiei de la Venetia mentionat anterior, rezolutie prin care erau invitate organismele legislative ale acelor state ale caror reglementari penale includ inca dispozitii generale referitoare la "abuzul in serviciu" sa ia in considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispozitii, in scopul de a limita domeniul lor de aplicare, in conformitate cu recomandarile Comisiei de la Venetia.

De altfel, revenind la argumentele Curtii din Decizia nr. 392/2017, in parag. 55 se retinea in privinta dispozitiile penale referitoare la fapta de "abuz in serviciu", „lipsa unor circumstantieri cu privire la determinarea unui anumit cuantum al pagubei ori a unei anume gravitati a vatamarii drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice face dificila si, uneori, imposibila, delimitarea raspunderii penale de celelalte forme de raspundere juridica, cu consecinta deschiderii procedurilor de cercetare penala, trimitere in judecata si condamnare a persoanelor care, in exercitarea atributiilor de serviciu, cauzeaza o paguba ori o vatamare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, indiferent de valoarea pagubei sau de intensitatea vatamarii. Dispozitiile penale in vigoare sunt formulate in sens larg si in termeni vagi, ce determina un grad sporit de impredictibilitate, aspect problematic din perspectiva art. 7 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum si a altor cerinte fundamentale ale principiului statului de drept, aceasta redactare constituind premisa unor interpretari si aplicari arbitrare/aleatorii (...)”.

Desi suntem de acord ca instanta de contencios constitutional nu putea complini acest viciu indicat in paragraful mentionat (aspect mentionat expres in paragraful urmator), cata vreme a retinut ca, in lipsa indicarii unui prag valoric, abuzul in serviciu incalca art. 7 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale apare ca inexplicabila respingerea exceptiei, ca inadmisibila, si nedeclararea neconstitutionalitatii textului de lege³⁵.

Probabil ratiunile rezida in respectarea obligatiilor asumate de Romania prin ratificarea Conventiei Natiunilor Unite impotriva coruptiei adoptata la New York la data de 31.10.2003³⁶.

In acest act international, prin articolul 19, referitor la abuzul de functii, se retine ca fiecare stat parte are in vedere sa adopte masurile legislative și alte masuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infractiune, in cazul in care actele au fost savarșite cu intentie, faptei unui agent public de a abuza de functia sau de postul sau, adica de a indeplini ori de a se abtine sa indeplineasca, in exercitiul functiei sale, un act cu incalcarea legii, cu scopul de a obtine un folos necuvenit pentru sine sau pentru alta persoana sau entitate³⁷. Prin acest text Romania si-a asumat obligatia de a mentine in legislatie o incriminare a abuzului de functie.

Acest articol trebuia, totusi, vazut in lumina art. 3 pct. 2 din aceeasi Conventie, referitor la domeniul de aplicare: (...) 2. In scopurile aplicarii prezentei conventii nu este necesar, cu exceptia cazului in care se prevede altfel, ca infractiunile stabilite conform acesteia sa cauzeze o dauna sau un prejudiciu patrimonial statului.

Conventia utilizeaza notiunea de folos (patrimonial sau nepatrimonial) necuvenit, ca element al laturii subiective, in optica actului nefiind necesar sa se impuna un rezultat prin incriminarea unor asemenea fapte de catre statele semnatare. Insa, un asemenea scop reglementat in norma de incriminare ar fi influentat forma de vinovatie, restrangand-o la nivelul intentiei directe.

Practic, in logica acestui act international, accentul cade pe elementul subiectiv in exercitarea functiei de catre agentul public cu incalcarea legii, element care ar crea pericolul, iar nu pe rezultat³⁸.

Or, cata vreme paguba sau vatamarea efectiva a drepturilor si intereselor persoanelor nu este necesara pentru a implementa angajamentele asumate la nivel international, nu este necesara nicio forma de prag valoric. In opinia noastra, ajustarile trebuie concepute in sensul inlaturarii necesitatii unui rezultat (fiind suficienta o stare de pericol), iar la nivelul laturii subiective sa se insereze scopul indicat in Conventie.

4.3. Observatii punctuale asupra laturii obiective derivand din practica instantei de contencios constitutional

Observand generalitatea ridicata a elementelor laturii obiective ale infractiunii care conduc la o sfera de aplicare larga a abuzului in serviciu, si imposibilitatea destinatarilor normei de a putea determina, fara echivoc, care este comportamentul ce poate avea semnificatie penala, prin Decizia nr. 405/2016, mentionata anterior, C.C.R. a constatat ca dispozitiile art. 246 din C.pen. din 1968 si ale art. 297 alin. (1) din C.pen. sunt constitutionale in masura in care prin sintagma "indeplineste in mod defectuos" din cuprinsul acestora se intelege "indeplineste prin incalcarea legii".

Pe langa dispozitivul deciziei precitate si considerentele Curtii sunt obligatorii, asa cum insasi instanta de contencios constitutional a precizat in mai multe decizii ale sale (inclusiv prin Decizia nr. 392/2017, publ. in M.Of., Par. I, nr. 504/30.06.2017³⁹).

Prin paragrafele 62 si 63, referindu-se la conceptul de "lege", Curtea a dat sens acestei notiuni, combinand criteriul formal (legea se caracterizeaza ca fiind un act al autoritatii legiuitoare, Parlamentul) cu cel material (prin raportare la continutul reglementarii, in raport de natura relatiilor sociale reglementate), astfel ca prin lege, in sensul dispozitivului, se inteleg atat legile ca acte emise de Parlament, cat si ordonanatele (simple) sau ordonantele de urgenta ale Guvernului.

Intr-o opinie exprimata in doctrina se arata ca, in cazul ordonantelor Guvernului s-ar impune ca acestea sa fie aprobate de Parlament, pentru ca in caz contrar principiul legalitatii nu ar fi riguros respectat⁴⁰. Aceasta concluzie ar deriva din faptul ca este necesar ca normele de complinire sa fie edictate sau macar aprobate de catre Parlament.

Pe de alta parte, trebuie retinut faptul ca infractiunile si pedepsele sunt de domeniul legii organice, conform art. 73 alin. (3) lit. h) din Constitutie, iar ordonantele Guvernului pot fi emise doar in alte domenii decat cele care fac obiectul legii organice, potrivit art. 115 alin. (1) din Constitutie. In plus, conform alin. (3) al acestui ultim articol, aprobarea de catre Parlament este necesara doar daca o prevede legea de abilitare, iar nesupunerea spre aprobare in termenul prevazut este o chestiune care tine de efectele ordonantei, ex nunc.

Totodata, in perspectiva mentionata anterior normele cuprinse in ordonante nu constituie norme penale, ci norme de complinire a unei norme penale cadru, extrapenale.

In concluzie, apreciem ca normele de complinire pot proveni si din alte domenii decat cel al legii organice, putand fi reglementate inclusiv prin ordonante de Guvern, nesupuse aprobarii Parlamentului (atunci cand legea de abilitare prevede acest aspect), in cazul faptelor comise in perioada anterioara implinirii termenului de supunere spre aprobare.

Astfel, nu suntem de acord cu ideea ca pentru a fi circumscrisa notiunii de lege, in sensul deciziei C.C.R., ordonanta Guvernului trebuie sa fie din categoria celor supuse aprobarii de catre Parlament, intrucat se face abstractie de faptul ca atunci cand emite ordonante, Guvernul actioneaza ca legiuitor delegat. Oricum, o eventula aprobare a ordonantei (simple) de catre Parlament nu ar impune un cvorum specific legii organice, ci doar pe cel necesar legii ordinare.

Pe de alta parte, in raport cu dispozitivul Deciziei Curtii, se ridica intrebarea daca un decret (act cu putere de lege inainte intrarea in vigoare a actualei Constitutii) sau anumite acte ale Uniunii Europene (regulamentele care au o aplicabilitate generala la nivelul Uniunii – directa si obligatorie, conform art. 288 parag. 2 din T.F.U.E.) care reglementeaza atributii de serviciu ale functionarilor publici pot intra in notiunea de lege, sens in care in doctrina s-a raspuns pozitiv la aceasta intrebare⁴¹.

Referitor la categoria actelor Uniunii Europene care pot avea aceasta semnificatie, s-a aratat in mod intemeiat faptul ca doar regulamentele de baza (cele emise de organele legislative – Consiliul si Parlamentul European), iar nu si cele de aplicare (emise de organul executiv – Comisia sau alte organe executive) vor fi avute in vedere in sensul de lege.

O directiva nu poate fi inteleasa in sensul de lege, cata vreme nu a fost implementata printr-un act cu putere de lege in legislatia nationala. Mai mult, chiar si in ipotezele in care are efect direct (premisa fiind ca s-a implinit termenul si nu au fost luate masurile la nivel national), fiind indeplinite conditiile stabilite prin jurisprudenta C.J.U.E., nu ar putea fi avuta in vedere ca norma de complinire a unei incriminari din legislatia interna, cum este abuzul in serviciu.

De altfel, in viziunea C.J.U.E., o directiva nu poate fi invocata de autoritatile unui stat membru in proces penal, intrucat prin ea insași și independent de legea interna a statului membru, nu poate avea efectul de a determina sau agrava raspunderea penala a acuzatului⁴². O directiva nu poate crea per se obligatii in sarcina unei persoane private și, prin urmare, nu poate fi invocata ca atare in contra sa.

In continuare, parag. 85 din Decizia nr. 405/2016, Curtea a retinut ca vatamarea intereselor legale ale unei persoane presupune orice incalcare, orice atingere, fie ea fizica, morala sau materiala, adusa intereselor protejate de Constitutie si de legile in vigoare, potrivit Declaratiei Universale a Drepturilor Omului. Asadar, gama intereselor (dorinta de a satisface anumite nevoi, de preocuparea de a obtine un avantaj etc.) la care face referire textul legal este foarte larga, ea incluzand toate posibilitatile de manifestare ale persoanei potrivit cu interesele generale ale societatii pe care legea i le recunoaste si garanteaza. Este, totusi, necesar ca fapta sa prezinte o anumita gravitate. In caz contrar, neexistand gradul de pericol social al unei infractiuni, fapta atrage, dupa caz, numai raspunderea administrativa sau disciplinara.

Ultima mentiune din acest paragraf reflecta, insa, o optica diferita decat cea a legiuitorului, care prin art. 15 din C.pen. nu a preluat din vechea reglementare pericolul social ca si trasatura esentiala a infractiunii⁴³ si nu a reglementat fapta care nu prezinta gradul de pericol social al unei infractiuni (trasatura care nu reprezenta altceva decat o abdicare partiala a legiuitorului de la principiul legalitatii in „favoarea” judecatorului).

De altfel, este un paradox ca in cautarea formulei previzibile a abuzului in serviciu (previzibilitatea fiind o componenta a legalitatii – lex certa⁴⁴) sa se impuna de catre Curte tocmai o renuntare in parte de la principiul legalitatii, prin largirea marjei de apreciere a judecatorului.

In atare cadru, nu intelegem ratiunile necesitatii ca fapta sa prezinte o anumita gravitate pentru a constitui infractiune si pentru a se realiza demarcatia intre raspunderea penala si cea administrativa sau disciplinara, dupa caz.

De lege lata, demarcatia ar trebui realizata prin intermediul conditiei tipicitatii in „noua” constructie legala a infractiunii, iar pentru „fapte tipice marunte” solutia ar trebui sa fie ori renuntarea la urmarirea penala, ori renuntarea la aplicarea pedepsei (unde iarasi legiuitorul a dat dovada de inconsecventa, judecatorul neputand dispune solutia renuntarii la aplicarea pedepsei decat in conditii mai restrictive in raport de ipoteza legala in care procurorul are posibilitatea sa dispuna renuntarea la urmarirea penala).

Acelasi rationament transpare din paragrafele 69 si 80, unde Curtea a apreciat ca din perspectiva principiului "ultima ratio" in materie penala, nu este suficient sa se constate ca faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci aceasta atingere trebuie sa prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care sa justifice sanctiunea penala, respectiv ca sarcina aplicarii principiului "ultima ratio" revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea.

§ 5. Latura subiectiva

In plan subiectiv, inlaturarea din continutul normei de incriminare a cerintei ca actiunea sau inactiunea care formeaza elementul material sa fie realizata cu stiinta, este lipsita de efecte in plan practic, fiind, in concret, expresia rigorii juridice, cata vreme art. 16 alin. (6) din C.pen. nu mai distinge intre actiune si inactiune din perspectiva formei de vinovatie, statuand ca „fapta constand intr-o actiune sau inactiune constituie infractiune cand este savarsita cu intentie, iar fapta comisa din culpa constituie infractiune numai cand legea o prevede in mod expres⁴⁵.

Spre deosebire de C.pen. in vigoare, art. 19 alin. (3) din C.pen. de la 1968 consacra regula ca fapta constand intr-o inactiune constituie infractiune fie ca este savarsita cu intentie, fie din culpa, cu exceptia cazului in care legea pedepsea doar savarsirea ei cu intentie, astfel ca mentiunea din cadrul articolului 246 din C.pen. de la 1968 era pe deplin justificata pentru a stabili ca forma de vinovatie doar intentia.

Infractiunea de abuz in serviciu poate fi comisa atat cu intentie directa (de gradul I sau II), cat si cu intentie indirecta. In literatura de specialitate exista si o opinie singulara in sensul ca in varianta inactiunii, infractiunea de abuz in serviciu s-ar putea comite doar cu intentie directa.⁴⁶

Daca subiectul pasiv prevede rezultatul actiunii sau inactiunii sale, dar spera fara temei ca acesta nu se va produce, sau nu prevede rezultatul, cu toate ca putea si trebuia sa il prevada, atunci fapta sa constituie infractiunea de neglijenta in serviciu.

Mobilul si scopul nu fac parte din continutul constitutiv al acestei forme de abuz in serviciu.

Evident toate conduitele abuzive implica o varietate mare de motive, insa acestea nu sunt cerute de norma de incriminare pentru a se retine indeplinirea laturii subiective. De altfel, lipsa unui anumit scop sau mobil din continutul legal al infractiunii atrage implicatii in planul formelor intentiei, asa cum am aratat anterior.

Lipsa reglementarii unui scop special constituie, de fapt, cea mai mare hiba a abuzului in serviciu, nefiind in acord nici cu art. 19 din Conventiei Natiunilor Unite impotriva coruptiei adoptata la New York. De altfel, alte state care au optat pentru o incriminare sintetica a abuzului in serviciu au reglementat un anumit specific al laturii subiective, prin inserarea unui scop special, bine caracterizat (fara a impune, de regula, un rezultat ca urmare imediata) – de exemplu art. 312 din Codul penal al Confederatiei Elvetiene, Sect. 7 din Cap. 40 al Codului penal al Republicii Finlanda, art. 259 din Codul penal al Greciei, Sect. 329 din Codul penal al Republicii Cehia, art. 324 din Codul penal al Republicii Slovacia, Sect. 123 din Cap. XI al Codului penal al Regatului Norvegiei⁴⁷, art. 257 din Codul penal al Republicii Slovenia, sect. 39.02 din cap. 39 din Titlul 8 al Codului penal al statului Texas (din Statele Unite ale Americii).

Deciziile C.C.R. nu au privit latura subiectiva a infractiunii, iar Proiectul de lege adoptat de Guvern la data de 28.12.2022 se limiteaza la rezolvarea cerintelor deciziilor antementionate, astfel ca abuzul in serviciu va continua sa ridice probleme serioase in practica judiciara, iar fapte fara rezonanta sociala negativa consistenta sa fie considerate in continuare infractiuni.

§ 6. Consecinte care decurg din jurisprudenta Curtii Constitutionale

Pe de-o parte, abuzul in serviciu in forma sa tip constituia anterior deciziilor Curtii o norma in alb proprie (completarea normei realizandu-se, de regula, prin dispozitii cuprinse in acte normativ cu forta juridica inferioara)⁴⁸, de trimitere.

In niciun caz nu putem fi de acord cu ideea, abordata fie si intr-o maniera ipotetica, ca, prin efectul Decizia C.C.R., abuzul in serviciu ar fi abrogat in temeiul art. 147 din Constitutia Romaniei⁴⁹. Contrariul reiese atat din dispozitivul, cat si din considerentele acestei decizii.

Ulterior Deciziei nr. 405/2016, forma de baza a infractiunii de abuz in serviciu a devenit, in principiu, o norma de incriminare in alb improprie⁵⁰. Asa cum s-a aratat in literatura de specialitate⁵¹, sunt necesare anumite precizari, sens in care, pornindu-se de la decizia sus-mentionata (parag. 60⁵²) si de la Decizia nr. 363/2015⁵³, s-a retinut ca normele de legislatie secundara nu sunt excluse de plano din „sfera actelor susceptibile de a completa norma penala, insa trebuie sa se rezume la a detalia „prevederile normei primare”.

Suntem de acord cu opinia ca, inclusiv in prezent, normele de legislatie secundara pot fi avute in vedere si in cazul infractiunii de abuz in serviciu, in masura in care se rezuma la determinarea elementelor de ordin tehnic. In cazul in care legislatia primara nu este suficient de precisa (de exemplu, atunci cand stabileste doar anumite principii sau reguli de generalitate ridicata cu privire la un anumit domeniu al vietii sociale) nu se mai poate discuta de atributii de serviciu suficient de bine caracterizate prin lege care sa completeze norma de trimitere a abuzului in serviciu⁵⁴.

In dezvoltarea „teoriei” legislatiei primare suficient de caracterizate (care poate fi avuta in vedere atat in cazul normei de incriminare a abuzului in serviciu, cat si in cazul altor norme de incriminare in alb), consideram ca sunt necesare urmatoarele precizari:

- legiuitorul poate face trimitere direct la legislatia primara a carei incalcare atrage retinerea infractiunii; trimiterea trebuie sa fie determinata sau determinabila;

- daca nu se face o asemenea trimitere (cum este cazul abuzului in serviciu), este necesar ca elementele principale ale normei completatoare (nucleul conduitei) sa fie stabilite prin legislatia primara⁵⁵. Prin nucleul conduitei apreciem ca trebuie inteles sa fie trasate suficiente cerinte, imprejurari, conditii care sa contureze intr-o maniera specifica atributia de serviciu.

- legislatia secundara sa cuprinda doar aspecte de ordin tehnic care detaliaza elemente precise, specifice din legislatia primara⁵⁶.

In masura in care legislatia primara completatoare nu raspunde acestor cerinte si se rezuma doar la reglementarea unor principii ale modului de exercitare a functiei⁵⁷, decizia obligatorie a instantei de contencios constitutional va fi lipsita de efecte daca s-ar retine infractiunea de abuz in serviciu.

Pe de alta parte, prin modul in care Curtea Constitutionala a intervenit asupra laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu a fost restrans serios domeniul de aplicare a normei de incriminare, prin interventia asupra tipicitatii infractiunii (nemaifiind sanctionata penal incalcarea atributiilor de serviciu decurgand din hotarari ale guvernului, ordine ministeriale sau alte acte administrative emise de autoritati publice centrale sau locale, regulamente, norme metodologice, contracte de munca, proceduri interne, fise ale postului⁵⁸), dar aceasta abordare a Curtii Constitutionale nu a inlaturat generalitatea celorlalte elemente ale laturii obiective a infractiunii⁵⁹, astfel ca nu a avut consecinte asupra existentei caracterului subsidiar implicit al infractiunii de abuz in serviciu.

Incalcarea dispozitiilor unei hotarari judecatoresti nu poate constitui (per se) element material al infractiunii de abuz in serviciu⁶⁰, cum se intampla in unele state europene care sanctioneaza expres neindeplinirea unei obligatii care decurge dintr-o hotarare judecatoreasca [de exemplu, Codul penal al Republicii Slovace – art. 326 alin. (1) lit. c)]⁶¹.

O problema interesanta decurge din efectul deciziilor C.C.R. asupra laturii obiective a variantei atenuate a infractiunii de abuz in serviciu, prev. de art. 308 din C.pen. Literatura de specialitate⁶² a observat restrangerea pana la irelevanta a domeniului de aplicare a abuzului in serviciu „in mediul privat”, avand in vedere ca sunt izolate ipotezele in care persoanele indicate la art. 308 din C.pen. au atributii de serviciu trasate prin lege.

Fata de faptul ca nu ar putea fi exclusa o asemenea situatie in care atributiile neindeplinite sau incalcate de „functionarii privati” sunt trasate prin legi, ordonante sau ordonante de urgenta ale Guvernului, se ridica evident intrebarea daca se mai poate discuta de un caracter subsidiar al acestei forme de abuz in serviciu in raport cu alte incriminari (pornindu-se de la faptul ca art. 308 din C.pen. constituie o norma de trimitere).

Cata vreme abuzul in serviciu in mediul privat este construit pe structura art. 297 din C.pen., iar singurele distinctii se refera la subiectul activ si la pedeapsa, vom concluziona ca, in principiu, nu ar trebui sa fie influentat caracterul subsidiar al acestei norme care va fi preluat din norma de baza. Ramane sa lamurim forma subsidiaritatii implicite, precum si intinderea acesteia.

Astfel, daca subsidiaritatea implicita a formei de baza a infractiunii ar fi inteleasa in raport doar cu alte infractiuni care au ca subiect activ un functionar public (interpretare pe care o consideram corespunzatoare din punct de vedere istoric, logic si sistematic), acest sens s-ar rasfrange asupra formei atenuate a infractiunii, in sensul ca abuzul in „serviciu in mediul privat” ar avea caracter subsidiar in raport cu alte infractiuni care au ca subiect activ special un „functionar privat” (in definitia data de art. 308 din C.pen.). Aceasta problema nu ar mai fi incidenta daca s-ar retine ca subsidiaritatea tacita a abuzului in serviciu este una absoluta, nedeterminata (in raport cu orice alta infractiune) sau una relativa, determinata prin raportare la gravitatea pedepselor prevazute de lege ale infractiunilor cu care ar intra in conflict (perspectiva pe care nu o sustinem).

Observam ca jurisprudenta a integrat Deciziile C.C.R. fara a retine ca acestea ar fi condus la inlaturarea caracterului subsidiar (subsidiaritate tacita) al abuzului in serviciu.

Astfel, prin Decizia penala nr. 102/27.01.2019 a I.C.C.J. – S. pen.⁶³, mentinandu-se in mare masura dispozitiile si argumentele din sent. pen. atacata nr. 81/F/10.05.2018 a C.A. Bucuresti – S. a II-a pen., s-a retinut ca inculpata A. impreuna cu celelalte doua inculpate condamnate anterior, G. si F., au generat un rationament juridic cu aparenta de validitate, pentru a sprijini o anumita solutie, altfel imposibil de pronuntat in acea cauza potrivit legii, prin introducerea unor date straine dosarelor analizate, respectiv a modificat voit baza factuala, definitiv statuata in cauzele privind-ul pe H., pentru a sustine incidenta principiului ne bis in idem in hotararea pronuntata, cu consecinta obtinerii unui folos necuvenit de catre acesta din urma, prin exonerarea de executare a unei pedepse privative de libertate de 7 ani inchisoare, cat si de la plata despagubirilor civile (...), la care condamnatul fusese obligat catre C.

Inculpata A. a fost condamnata definitiv pentru abuz in serviciu (forma din legea speciala) si favorizarea faptuitorului (fiind retinut cu privire la aceste infractiuni existenta unui concurs ideal).

In motivarea acestei solutii, in contextul in care se invoca ne bis in idem, intrucat inculpata a fost condamnata anterior pentru luare de mita in legatura cu infractiunile din aceasta ultima cauza, s-a retinut ca infractiunea de abuz in serviciu are un caracter subsidiar, in raport cu infractiunea de luare de mita, fiind absorbita de aceasta atunci cand ambele vizeaza acelasi obiect. In cazul in care actul pentru a carui indeplinire sau neindeplinire functionarul este mituit, presupune savarsirea unei infractiuni (de pilda, fals sau abuz in serviciu) aceasta va fi retinut in concurs cu luarea de mita. In cauza, inculpata A. a fost condamnata pentru infractiunea de luare de mita prin sent. pen. nr. 3/P din 26.03.2015 a C.A. Constanta retinandu-se ca a primit suma de 630.000 euro in scopul pronuntarii, cu incalcarea legii, a deciziei penale nr. 381/22.02.2012.

Chiar daca in argumentatie se face confuzie intre subsidiaritate si absorbtie, celelalte considerente raman pe deplin valide. Observam ca in acest caz, s-a aratat ca s-ar fi retinut subsidiaritatea, cu consecinta inlaturarii abuzului in serviciu, daca ar fi existat unitate de fapta intre luarea de mita si abuzul in serviciu.

Intr-o alta speta, prin Decizia penala nr. 517/Ap/25.09.2018 a C.A. Brasov – S. pen.⁶⁴ s-a retinut, printre altele, ca exista unitate de fapta, astfel ca s-a retinut doar falsul intelectual, abuzul in serviciu fiind inlaturat. Astfel, s-a aratat ca, referitor la completarea in fals a unui proces-verbal de constatare a contraventiei (nr. 7492433 din 15.12.2011), aceasta fapta poate constitui elementele elementele constitutive a doua infractiuni, abuz in serviciu contra intereselor persoanelor si fals intelectual. Incriminarea abuzului in serviciu are un caracter subsidiar si, ori de cate ori forme ale abuzului in serviciu apar incriminate distinct, va trebui retinuta aceasta din urma incriminare, cu caracter special in raport de norma generala.

Aceasta solutie a pornit de la modalitatea de descriere a celor doua infractiuni in actul de sesizare care se referea la intocmirea unor procese-verbale unor conducatori auto opriti in traficul rutier in care au fost consemnate alte fapte contraventionale mai putin grave decat cele comise in realitate.

Instanta nu putea extinde limitele sesizarii, insa, daca rechizitoriul ar fi descris corect faptele, s-ar fi putut observa ca elementul material al abuzului in serviciu era reprezentat de o inactiune distincta de actiunea de falsificare a proceselor-verbale, constand intr-o neindeplinire a atributiilor de serviciu in sensul neconstatarii si sanctionarii unor fapte contraventionale, urmate de o actiune distincta de falsificare a unor procese-verbale pentru a ascunde si disimula realitatea.

Chiar daca motivarea instantei nu insista asupra intrunirii la nivel formal a elementelor constitutive ale infractiunii de abuz in serviciu, inclusiv in privinta prevederii atributiilor in legislatia primara, trebuie observat ca in cauza aceste elemente se regaseau, de vreme ce unele atributii ale agentului constatator erau prevazute in ordonante de guvern. Ca atare, se constata ca instanta a retinut caracterul subsidiar al abuzului in serviciu chiar daca domeniul de aplicare al infractiunii a fost restrans serios prin Decizia C.C.R. 405/2016.

Prin jurisprudenta ultimilor ani, C.C.R. a restrans incidenta normei de incriminare a abuzului in serviciu, insa acest aspect nu a condus la inlaturarea caracterului subsidiar al infractiunii de abuz in serviciu (care conduce la restrangerea domeniului de aplicare in concreto al infractiunii) si nici la afectarea intinderii acestuia, decat din perspectiva faptului ca in anumite ipoteze concrete abuzul in serviciu nu va mai avea vocatie de aplicare (astfel ca nu va mai exista premisa retinerii subsidiaritatii), ca urmare a neintrunirii conditiei referitoare la reglementarea atributiilor de serviciu in legislatia primara.

Caracterul subsidiar al infractiunii de abuz in serviciu este fundamentat pe o premisa care decurge din formularea deosebit de generala a normei de incriminare, care ridica serioase probleme, atat din perspectiva principiului legalitatii (in componenta de previzibilitate – care constituie responsabilitatea legiuitorului), cat si in privinta aplicabilitatii practice. Aceasta formulare generala, cuprinzatoare, greu de determinat, reprezinta o constanta in randul elementelor constitutive ale infractiunii. La aceasta premisa se adauga evolutia istorica si logico-sistematica a incriminarii, vazuta in lumina reglementarilor internationale.

S-ar putea discuta chiar de o „generalitate a incriminarii”⁶⁵ care transpare atat din formularea elementului material (nu indeplineste un act sau il indeplineste in mod defectuos), cat si din lipsa existentei unei anumite intensitati, gravitati a urmarii infractiunii sau a altei precizari privind paguba/vatamarea drepturilor sau intereselor legitime. La aceste aspecte se adauga notiuni generale cum sunt „act”, „defectuos” (cu precizarea ca prin defectuos se intelege prin incalcarea legii)⁶⁶. Pe de alta parte, latura subiectiva a infractiunii nu impune existenta unui scop special sau a unui mobil (in cazul art. 297 alin. (1) din C.pen.), fapta putand fi comisa cu intentie directa sau indirecta.

Interventia Curtii Constitutionale nu a avut efecte directe asupra caracterului subsidiar al infractiunii (clauzei tacite de subsidiaritate), deciziile sale limitandu-se la conditionarea in parte a laturii obiective a abuzului in serviciu.

In acest context, in lipsa altor cerinte ale continutului constitutiv sau a altor conditii preexistente (cu exceptia subiectulului activ special), abuzul in serviciu poate fi identificat ca aplicabil intr-o multitudine de situatii concrete, unele dintre ele fara aparent pericol social (in actuala reglementare a Codului penal, pericolul social nu mai constituie o trasatura esentiala a infractiunii).

Aceasta a fost si pozitia doctrinei care a semnalat ca in continutul incriminarii nu sunt cuprinse suficiente conditii, repere sau limite, referiri la domeniile de activitate, la gravitatea incalcarilor sau la consecintele produse, respectiv precizarea unor elemente subiective (cum ar fi reaua-credinta, mobilul, scopul, intentia de frauda ori de a obtine foloase)⁶⁷.

Nici proiectul de lege adoptat de Guvern la data de 28.12.2022 nu identifica un raspuns la aceasta pozitie avansata constant de doctrina, rezumandu-se la rezolvarea catorva dintre problemele incriminarii transate in jurispudenta instantei de contencios constitutional.

Aceste considerente se rasfrang si asupra variantei de abuz in serviciu in mediul privat, reglementate la art. 308 din C.pen., care constituie o norma de trimitere, elementul distinctiv fiind reprezentat de calitatea subiectului activ (alte persoane decat functionarul public).

In jurisprudenta fostului Tribunal Suprem, ulterior inlaturarii clauzei exprese de subsidiaritate in anii ’50, abuzul in serviciu era tratat ca o infractiune subsidiara fata de orice alte infractiuni al caror subiect activ special (calificat) era un functionar public, aspect care nu avea nicio legatura cu gravitatea normelor de incriminare care intrau in discutie.

Clauza devine aplicabila si determina inlaturarea in concreto a infractiunii analizate atunci cand fapta nu constituie si o alta infractiune pedepsita de lege ca fiind savarșita de functionar public sau, dupa caz, un functionar privat in exercitiul atributiunilor sale (fapta nu constituie o alta infractiune avand subiect activ special un functionar public sau, dupa caz, un functionar privat in exercitiul atributiilor sale).

Acest inteles al clauzei care deriva din clauza expresa initiala, introdusa prin Decretul nr. 192/1950, reflecta si premisele in care poate deveni operabila, anume cand fapta (unitate de fapta) nu constituie o alta infractiune (vocatia de aplicare a altor norme de incriminare), ce reprezinta si conditiile existentei unui concurs aparent de norme penale.

In cazul formei agravate si a celei speciale de abuz in serviciu, continutul constitutiv conduce la restrangerea intinderii clauzei care va fi definita astfel: atunci cand fapta nu constituie si o alta infractiune pedepsita de lege ca fiind savarșita de functionar public (nu si functionar privat) in exercitiul atributiunilor sale.

Prin acest cuprins, clauza implicita de subsidiaritate este autolimitata la relatia cu alte infractiuni, neputand fi extinsa la raportul cu alte forme de raspundere juridica (de exemplu, cand aceeasi fapta poate fi calificata atat abuz in serviciu, cat si contraventie).

Caracterul subsidiar al abuzului in serviciu, denumit si subsidiaritatea tacita, nu poate conduce la neaplicarea normei de incriminare in cazul in care sunt incidente alte forme de raspundere juridica, cum sunt raspunderea civila delictuala, raspunderea administrativa sau raspunderea disciplinara.

Aceasta opinie se regaseste si in doctrina spaniola⁶⁸ care, referitor la art. 404 din C.pen. spaniol (ce incrimineaza o forma a abuzului in serviciu cu un continut generic), sustine ca posibilitatea introducerii unor contestatii administrative pentru anularea rezolutiei administrative adoptate nu elimina existenta infractiunii mentionate. Insa, daca pentru aceeasi fapta s-a aplicat anterior o sanctiune de natura penala in sensul jurisprudentei C.E.D.O., principiul ne bis in idem va impiedica tragerea la raspundere penala pentru abuz in serviciu⁶⁹.

Consecinta fireasca a acestor aspecte este ca, atunci cand o fapta intruneste elementele constitutive atat ale unei contraventii (care de cele mai multe ori cuprinde, la randul sau, o clauza expresa de subsidiaritate in raport cu orice infractiune), cat si ale infractiunii de abuz in serviciu, organele de constatare vor trebui sa se abtina de la a aplica sanctiunea pentru contraventia constatata si sa sesizeze organele de urmarire penala, suspendand procedura contraventionala.

Subsidiaritatea va impiedica retinerea abuzului in serviciu in concurs ideal cu alte infractiuni si va trebui analizata de practicieni prealabil verificarii indeplinirii conditiilor pluralitatii de infractiuni, insa doar daca se constata existenta unitatii de fapta si a vocatiei de aplicare a altor norme de incriminare.

Nu va constitui o problema faptul ca subsidiaritatea va conduce la inlaturarea abuzului in serviciu avand drept consecinta lipsa de protectie a unora dintre valorile protejate de infractiunea de abuz in serviciu, intrucat aceasta a fost vointa legiuitorului. Totusi, in toate situatiile caracterul subsidiar in sens restrans nu va conduce la excluderea protectiei bunei desfasurari a raporturilor de serviciu, fata de intelesul clauzei tacite de rezerva.

§ 7. Concluzii

Curtea Constitutionala a urmarit prin jurisprudenta evocata sa aduca norma de incriminare in limitele principiului legalitatii, in componenta referitoare la previzibilitate, sa restranga sfera de aplicare a infractiunii, sanctionand completarea normei de incriminare cu dispozitii infralegale. In mod evident, Curtea nu a urmarit sa inlature caracterul subsidiar al infractiunii, care prin sine insusi contribuie la reducerea numarului de cazuri de aplicare concreta a infractiunii de abuz in serviciu.

Abuzul in serviciu in legislatia in vigoare este, in esenta, similar cu incriminarea din legislatia penala din perioada comunista, putandu-se retine, fara dubiu, faptul ca are aceeasi sorginte⁷⁰ si in prezent, cata vreme modificarile operate contureaza, in principal, o sistematizare a incriminarilor, infractiunea nesuferind schimbari la nivel conceptual. Mai mult, in actuala reglementare (la fel ca in forma prefigurata in proiectul Guvernului) nu exista cerinte de gravitate a urmarii, ceea ce determina chiar o largire a sferei de aplicare a infractiunii.

Subsidiaritatea infractiunii analizate rezulta din formularea generica a elementelor esentiale care compun continutul juridic, lipsite de specificitate, corelata cu disparitia clauzei exprese de subsidiaritate prin intrarea in vigoare a Decretului nr. 318/1958, pe considerente de redundanta, respectiv cu evolutia in timp a normei de incriminare dupa inlaturarea clauzei exprese si pastrarea esentei conceptuale a incriminarii din 1950 pana in prezent.

Abuzul in serviciu are in continuare caracter subsidiar in forma de baza, prev. de art. 297 alin. (1) din C.pen., in forma atenuata, prev de art. 308 rap. la art. 297 alin. (1) din C.pen., in forma agravata, prev. de art. 309 rap. la art. 297 alin. (1) din C.pen., respectiv in forma speciala, prev. de art. 13/2 din Legea nr. 78/2000 rap. la art. 297 alin. (1) din C.pen.

Noul proiect de lege adoptat de Guvern prin care se doreste modificarea si completarea art. 297 alin. (1) din C. pen. nu rezolva problemele incriminarii abuzului in serviciu. Legiuitorul ar trebui, in opinia noastra, sa se concentreze asupra laturii subiective a infractiunii, putand, spre exemplu, sa completeze norma de incriminare cu un scop special si sa modifice infractiunea intr-una de pericol abstract:

Fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, in scopul prejudicierii, vatamarii drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane ori obtinerii unui folos necuvenit nu indeplinește un act prevazut de o lege sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege ori il indeplinește in mod necorespunzator se pedepsește (…).

Bibliografie

1. Antolisei, F., Manuale Di Diritto Penale. Parte generale, ed. 15, Giuffrè, Milano, 2000;

2. Antoniu, G., Toader, T. s.a., Explicatiile Noului Cod penal, vol. IV, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2016;

3. Bogdan, S., Serban, D. A., Drept penal. Partea Speciala. Infractiuni contra patrimoniului, contra autoritatii, de coruptie, de serviciu, de fals si contra ordinii si linistii publice, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2020;

4. Boroi, A., Drept penal, Partea speciala, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2011;

5. Ciuncan, D., in Rev. de Drept penal, Anul VIII, nr. 1/2001;

6. Coman, V., Infractiuni de serviciu. Practica judiciara comentata, vol. I, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2019;

7. Diaconescu, G., Duvac, C., Tratat de drept penal, Partea speciala, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2009;

8. Dobrinoiu, M., Consideratii privind aplicarea deciziei Curtii Constitutionale nr. 405/2016 in practica judiciara, in Dreptul nr. 7/2019;

9. Dobrinoiu, V., Conea, N., Drept penal. Partea speciala, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000;

10. Dobrinoiu, V., Hotca, M. A., Gorunescu, M. s.a., Noul Cod penal comentat, vol. II Partea speciala, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2012;

11. Dongoroz, V., Aplicatiunea legii penale – Curs de drept penal aprofundat si comparat, 1934-1935;

12. Duvac, C., Abuzul in serviciu in noul Cod penal, in Dreptul nr. 10/2012;

13. Garraud, R., Précis de droit criminel, ed. 14, Recueil Sirey, Paris, 1926;

14. Ghica, M., Abuzul in serviciu in reglementarea altor state, in Rev. Penalmente relevant nr. 1/2020;

15. Gorunescu, M., Despre sintagma „prin incalcarea legii” in conceptia Curtii Constitutionale, in Dreptul nr. 2/2017;

16. Hotca, M. A., Cateva consideratii asupra efectelor Deciziei Curtii Constitutionale nr. 405/2016, in Dreptul nr. 2/2017;

17. Ivan, G., Abuzul in serviciu – intre incriminare si dezincriminare, in Rev. Pro Lege nr. 3/2016;

18. Kahane, S., Abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor (Infractiuni de serviciu sau in legatura cu serviciul), in Explicatii teoretice ale Codului penal roman. Partea speciala, vol. IV de Dongoroz, V. s.a., Ed. Academiei Republicii Socialiste Romania, Bucuresti, 1972;

19. Loghin, O., Toader, T., Drept penal roman. Partea speciala, ed. a IV-a, Ed. Sansa, Bucuresti, 2001, p. 379;

20. Mantovani, F., Diritto penale. Parte generale, Ed. Cedam, Padova, 2015;

21. Muñoz Conde, F., Derecho Penal. Parte Especial, 20ª ed., Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2015;

22. Muñoz Conde, F., García Arán, M., Derecho penal. Parte general, 8ª ed., Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2010;

23. Neagu, N., Infractiunea de abuz in serviciu intre prevederile constitutionale si cele europene, in Dreptul nr. 2/2017;

24. Papadopol, V., Danes, S., Repertoriu alfabetic de practica judiciara in materie penala pe anii 1981- 1985, Ed. Stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, 1989;

25. Paraschiv, G., Deficiente privind actualul continut juridic al infractiunii de abuz in serviciu, in Curierul judiciar nr. 1/2018, Ed. C.H. Beck;

26. Pasca, V., Cum a devenit abuzul in serviciu cea mai frecventa infractiune de coruptie, in Universul Juridic nr. 5/2017;

27. Ratiu, M. A., Cateva observatii privind reperele indicate de Curtea Constitutionala a Romaniei in legatura cu reglementarea infractiunii de abuz in serviciu. Efectele specifice domeniului achizitiilor publice, in Dreptul nr. 1/2018;

28. Rotaru, C., Trandafir, A. R., Cioclei, V., Drept penal. Partea speciala II. Curs tematic, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2019;

29. Roxin, C., Derecho penal. Parte general. I. Fundamentos. La estructura de la teoria del delito, traducerea celei de-a 2-a editii germane, Ed. Civitas, Madrid, 1997;

30. Streteanu, F., Consideratii privind regimul normelor penale incomplete in lumina jurisprudentei recente a Curtii Constitutionale, in Caiete de drept penal nr. 4/2016, Ed. Universul Juridic;

31. Streteanu, F., Nitu, D., Drept penal, Partea generala, vol. I, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2014;

32. Stefan, C. V., „Abuz in serviciu. Continut obiectiv. Efectul jurisprudentei Curtii Constitutionale asupra acestui continut. Conditia atasata elementului material al referitoare la indeplinirea actului prin incalcarea legii”, in Caiete de drept penal nr. 2/2017, Ed. Universul Juridic;

33. Stefan, C. V., I. Recurs in casatie. Admisibilitate in principiu. Cuprinsul cererii si subiectul acesteia. II. Abuz in serviciu. Continut obiectiv. Efectul jurisprudentei Curtii Constitutionale asupra acestui continut. Conditia atasata elementului material referitoare la indeplinirea actului prin incalcarea legii, in Caietele de drept penal nr. 2/2017;

34. Toader, T. (coordonator), Codex penal, Codurile penale ale statelor membre ale Uniunii Europene, vol. V, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2018;

35. Vasiliu, T., Pavel, D., Antoniu, G. s.a., Codul Penal al Republicii Socialiste Romania comentat și adnotat. Partea speciala, vol. II, Ed. Stiintifica și Enciclopedica, București, 1977;

36. Volintiru, D., Raporturile de functie - conditie a abuzului in serviciu, in Rev. Romana de Dreptul Muncii nr. 1/2017;

37. Zimmermann, F., De Bondt, W., Calatayud, M. M., Helenius, D., Giannakoula, A., Suominen, A., Iovene, F., Recchia, N., Criminal Liability of Political Decision-Makers: A Comparative Perspective, Springer, München, 2017.