Guvernul Romaniei ar fi comis o grava incalcare a vietii private, intime si de familie, precum si a secretului corespondentei in cazul in care ar fi intrat in vigoare proiectul de lege prin care Executivul – la initiativa fostului ministru UDMR al Comunicatiilor Tanczos Barna (foto) – a urmarit sa oblige operatorii de telecomunicatii sa puna la dispozitia procurorilor si SRI conversatiile de pe aplicatii precum Whatsapp, Telegram, Signal, Facebook Messenger etc.

Este ideea pe care se centreaza argumentatia Curtii Constitutionale a Romaniei in Decizia nr. 295 din 18 mai 2022, prin care CCR a declarat partial neconstitutional proiectul Legii pentru modificarea si completarea unor acte normative in domeniul comunicatiilor electronice pentru stabilirea unor masuri de facilitare a dezvoltarii retelelor de comunicatii electronice. Pe scurt: Legea Big Brother pe Whatsapp. Amintim ca Decizia CCR 295/2022 este cu atat mai dura, cu cat ea a fost adoptata in unanimitate – deci inclusiv cu voturile judecatoarelor Livia Stanciu si Simina Tanasescu, numite la Curte de catre presedintele Klaus Iohannis (click aici pentru a citi).

Mai exact, instanta de contencios constitutional arata ca proiectul de act normativ contine formulari suficient de vagi, incat sa fie interpretate in sens excesiv, extinzand nepermis de mult dreptul serviciilor secrete (SRI, SIE, SPP etc.) de a intercepta comunicatiile populatiei.

Parlamentul a stat degeaba in ultimii 8 ani

Curtea Constitutionala isi bazeaza in mare masura Decizia 295/2022 pe Decizia nr. 440/2014 – prima din lungul sir prin care CCR a declarat neconstitutionale diverse legi Big Brother – fie ca ele au vizat interceptari telefonice (precum Decizia 440/2014), cartele prepay cu buletinul (Decizia 461/2014) sau interceptarea serviciilor de mesagerie electronica (chat), cum este Decizia 295/2022.

Situatia este cu atat mai grava, cu cat in cei 8 ani care s-au scurs de la Decizia 440/2014, Parlamentul nu a miscat un deget pentru punerea in acord a legislatiei cu jurisprudenta CCR. De aceea a fost posibil acest abuz din partea Guvernului, subliniaza Curtea.

Cealalta parte a Deciziei CCR nr. 295/2022 se refera la protejarea spatiilor verzi – mai precis, la impiedicarea distrugerii lor, prin amplasarea de antene si alte echipamente de telecomunicatii. In aceasta privinta, Curtea Constitutionala atrage atentia ca prevederile proiectului de lege incalca drepturile fundamentale la ocrotirea sanatatii si la un mediu sanatos, derogand nepermis de mult de la legislatia privind protectia spatiilor verzi.

Redam principalele pasaje din Decizia CCR 295/2022:

„130. Referitor la costurile aferente operatiunilor de interceptare a comunicatiilor, Curtea retine ca norma criticata prevede ca acestea urmeaza a fi suportate de catre furnizorii de retele sau servicii de comunicatii electronice. Curtea observa ca obligatiile prevazute de lege in sarcina acestora, care implica achizitionarea din resurse proprii a echipamentele necesare interceptarii, iau nastere la data intrarii in vigoare a actului normativ, fapt care poate genera o sarcina administrativa cu impact economic semnificativ. Curtea observa ca legiuitorul nu a prevazut o norma tranzitorie prin care sa reglementeze o perioada de gratie, in care sa fie permisa furnizorilor de servicii de comunicatii electronice conformarea la noile prevederi. Avand in vedere ca textul de lege criticat este de aplicare imediata, respectiv in termen de trei zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, Curtea constata ca legea impune o sarcina administrativa, tehnica si financiara, excesiva prin raportare la termenul scurt de implementare a solutiei legislative de catre furnizorii de retele sau de servicii de comunicatii electronice si, respectiv, de servicii de gazduire electronica, astfel ca, pentru respectarea caracterului predictibil al normelor juridice, recomanda legiuitorului reglementarea unui termen de implementare a obligatiilor legale impuse destinatarilor legii. (...)

135. Cu privire la limitarea exercitiului dreptului la viata intima, familiala si privata si la secretul corespondentei, precum si a libertatii de exprimare, in jurisprudenta sa (Decizia nr.440 din 8 iulie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.653 din 4 septembrie 2014, Decizia nr.461 din 16 septembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.775 din 24 octombrie 2014, Decizia nr.83 din 18 februarie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.204 din 13 martie 2020), Curtea a stabilit ca aceasta trebuie sa aiba loc intr-o maniera clara, previzibila si lipsita de echivoc, astfel incat sa fie indepartata, pe cat posibil, eventualitatea arbitrarului sau a abuzului autoritatilor in acest domeniu. (...)

145. Cu privire la prima etapa a mecanismului de retinere si prelucrare a datelor, respectiv etapa retinerii si stocarii informatiilor, care in mod firesc este prima operatiune din punct de vedere cronologic si fara de care etapa accesului si folosirii informatiilor nu este posibila, Curtea observa ca legiuitorul omite sa o reglementeze, limitandu-se doar la o mentiune vaga si implicita in textul de lege criticat. Astfel, folosind sintagma „informatiile retinute sau stocate” in cuprinsul dispozitiilor art.10/2 alin.(1) lit.c) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.111/2011, cu privire la care este reglementata obligatia furnizorilor de retele sau servicii de comunicatii electronice de a le furniza organelor de urmarire penala sau organelor cu atributii in domeniul securitatii nationale, legiuitorul creeaza doar aparenta unei reglementari a mecanismului de retentie a informatiilor electronice. In fapt, analizand obligatiile care cad in sarcina furnizorilor de retele sau servicii de comunicatii electronice, potrivit art.10/2 alin.(1) din ordonanta de urgenta, Curtea constata ca in enumerarea prevazuta de textul de lege nu se regaseste obligatia retinerii si a stocarii informatiilor si, implicit, nu se regasesc nici garantiile aferente acestei obligatii.

146. Mai mult, analizand cadrul normativ referitor la retentia datelor generate sau prelucrate ca urmare a unei comunicatii ori a unui serviciu de comunicatii, Curtea observa ca, prin Decizia nr.440 din 8 iulie 2014, in urma admiterii exceptiei de neconstitutionalitate, a constatat neconstitutionalitatea Legii nr.82/2012 privind retinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de retele publice de comunicatii electronice si de furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului, precum si pentru modificarea si completarea Legii nr.506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter personal si protectia vietii private in sectorul comunicatiilor electronice. Legea constituia a doua transpunere in dreptul national a Directivei 2006/24/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 15 martie 2006 privind pastrarea datelor generate sau prelucrate in legatura cu furnizarea serviciilor de comunicatii electronice accesibile publicului sau de retele de comunicatii publice si de modificare a Directivei 2002/58/CE, publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr.105 din 13 aprilie 2006. Cadrul legal reglementat de aceasta directiva prevedea ca „statele membre se asigura ca toate categoriile de date specificate la articolul 5 se pastreaza pe perioade de cel putin sase luni si nu mai mult de doi ani de la data efectuarii comunicatiei” [art.6] si se referea numai la acele date generate sau prelucrate ca urmare a unei comunicatii sau a unui serviciu de comunicatii (sursa, destinatia, data, ora, durata comunicatiei, echipamentul de comunicatie si locatia acestuia), iar nu si la date care sa reprezinte continutul acestor comunicatii [pct.13 din preambul, art.5 din directiva]. Prima transpunere in dreptul national a directivei, Legea nr.298/2008 privind retinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului sau de retele publice de comunicatii, precum si pentru modificarea Legii nr.506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter personal si protectia vietii private in sectorul comunicatiilor electronice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.780 din 21 noiembrie 2008, fusese anterior declarata neconstitutionala, in integralitatea sa, prin Decizia nr.1258 din 8 octombrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.798 din 23 noiembrie 2009.

147. Legea nr.82/2012 stabilea obligatia furnizorilor de retele publice de comunicatii electronice si a furnizorilor de servicii de comunicatii electronice destinate publicului de a retine anumite date generate sau prelucrate ca urmare a unei comunicatii ori a unui serviciu de comunicatii (datele de trafic si de localizare a persoanelor fizice si a persoanelor juridice, precum si datele necesare pentru identificarea unui abonat sau a unui utilizator inregistrat) pentru punerea acestora la dispozitia organelor de urmarire penala, a instantelor de judecata si a organelor de stat cu atributii in domeniul sigurantei nationale in scopul utilizarii lor in cadrul activitatilor de prevenire, de cercetare, de descoperire si de urmarire penala a infractiunilor grave sau pentru rezolvarea cauzelor cu persoane disparute ori pentru punerea in executare a unui mandat de arestare sau de executare a pedepsei [art.1 alin.(1) si (2)]. Legea prevedea ca nu se aplica „in ceea ce priveste continutul comunicarii sau informatiilor consultate in timpul utilizarii unei retele de comunicatii electronice” [art.1 alin.(3)]. Potrivit dispozitiilor art.3 din lege, furnizorii de retele publice de comunicatii electronice si furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului aveau obligatia de a asigura, pe cheltuiala proprie, crearea si administrarea unor baze de date in format electronic, in vederea retinerii mai multor categorii de date, generate sau prelucrate de acestia, enumerate in alin.(1), aceste date retinandu-se si pastrandu-se, in temeiul alin.(2), „timp de 6 luni de la data efectuarii comunicarii”.

148. Luand act de faptul ca Directiva 2006/24/CE a fost declarata nevalida prin Hotararea din 8 aprilie 2014 a Curtii de Justitie a Uniunii Europene si ca, in urma controlului de constitutionalitate, Legea nr.82/2012 a fost declarata neconstitutionala in integralitatea sa, prin Decizia nr.440 din 8 iulie 2014, Curtea a constatat ca activitatea de retinere si folosire a datelor generate sau prelucrate in legatura cu furnizarea serviciilor de comunicatii electronice accesibile publicului sau de retelele de comunicatii publice „devine lipsita de temei juridic, atat din punct de vedere al dreptului european, cat si al celui national” (paragraful 78).

149. Prin aceeasi decizie, cu privire la critica de neconstitutionalitate avand ca obiect dispozitiile art.152 din Codul de procedura penala, care prevedeau, la data efectuarii controlului, posibilitatea organelor de urmarire penala, cu autorizarea prealabila a judecatorului de drepturi si libertati, de a solicita unui furnizor de retele publice de comunicatii electronice sau unui furnizor de servicii de comunicatii electronice destinate publicului „transmiterea datelor retinute, in baza legii speciale privind retinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de retele publice de comunicatii electronice si de furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului, altele decat continutul comunicatiilor”, Curtea a retinut ca, „in conditiile inexistentei unei legi care sa reglementeze procedura retinerii si stocarii datelor, art.152 din Codul de procedura penala ramane fara aplicabilitate practica, dar aceasta imprejurare nu se constituie intr-un viciu de neconstitutionalitate, textul urmand a deveni incident imediat ce este adoptata o noua lege referitoare la retinerea datelor”.

150. In conditiile in care nu a fost adoptata o alta lege privind retinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de retele publice de comunicatii electronice si de furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului, art.152 din Codul de procedura penala a fost modificat prin articolul unic pct.2 din Legea nr.75/2016 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.82/2014 pentru modificarea si completarea Legii nr.135/2010 privind Codul de procedura penala, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.334 din 29 aprilie 2016, astfel ca dispozitiile procesual penale in vigoare nu mai fac referire la o lege speciala privind retinerea datelor.

151. Curtea constata ca, nici pana in prezent, legiuitorul nu a reglementat o noua lege referitoare la retinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de retele publice de comunicatii electronice si de furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului. „Concret, aceasta inseamna ca de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale a Romaniei, furnizorii de retele publice de comunicatii electronice si furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului nu mai au nici obligatia, dar nici posibilitatea legala de a retine anumite date generate sau prelucrate in cadrul activitatii lor si de a le pune la dispozitia organelor judiciare si a celor cu atributii in domeniul sigurantei nationale” (Decizia nr.440 din 8 iulie 2014, paragraful 78). Cu titlu de exceptie, Curtea a statuat ca „pot fi retinute de catre acesti furnizori doar datele necesare pentru facturare sau plati pentru interconectare ori alte date prelucrate in scopuri de comercializare doar cu consimtamantul prealabil al persoanei ale carei date sunt prelucrate, asa cum prevede Directiva 2002/58/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 12 iulie 2002 privind prelucrarea datelor personale si protejarea confidentialitatii in sectorul comunicatiilor publice (Directiva asupra confidentialitatii si comunicatiilor electronice), in vigoare”. Insa, cu privire la aceste date, avand in vedere caracterul, natura si scopul lor diferit, asa cum este prevazut de Directiva 2002/58/CE si de Legea nr.506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter personal si protectia vietii private in sectorul comunicatiilor electronice, Curtea a constatat ca organele judiciare si cele cu atributii in domeniul sigurantei nationale nu au temei legal si constitutional pentru accesarea si utilizarea acestora „in cadrul activitatilor de prevenire, de cercetare, de descoperire si de urmarire penala a infractiunilor grave sau pentru rezolvarea cauzelor cu persoane disparute ori pentru punerea in executare a unui mandat de arestare sau de executare a pedepsei” (Decizia nr.440 din 8 iulie 2014, paragraful 79).

152. In acest context, Curtea reitereaza faptul ca, in cazul retinerii si stocarii informatiilor electronice, ingerinta in drepturile fundamentale privind viata intima, familiala si privata, secretul corespondentei si libertatea de exprimare este de amploare si trebuie considerata ca fiind deosebit de grava, iar imprejurarea ca pastrarea datelor si utilizarea lor ulterioara sunt efectuate fara ca abonatul sau utilizatorul inregistrat sa fie informat cu privire la aceasta este susceptibila sa imprime in constiinta persoanelor vizate sentimentul ca viata lor privata face obiectul unei supravegheri constante. De asemenea, Curtea subliniaza inca o data ca informatiile care pot fi retinute sau stocate de furnizorii de retele sau servicii de comunicatii electronice, desi au un caracter predominant tehnic, sunt susceptibile de a furniza informatii relevante cu privire la persoana si viata sa privata. Acestea vizeaza identificarea abonatilor sau clientilor, respectiv a utilizatorului si a destinatarului unei informatii comunicate pe cale electronica, a sursei, destinatiei, datei, orei si duratei unei comunicari, a tipului de comunicare, a echipamentului de comunicatie sau a dispozitivelor folosite de utilizator, a locatiei echipamentului de comunicatii mobile, a modalitatilor de plata folosite de utilizatori, precum si a istoricului accesarilor cu momentele de timp aferente, corespunzatoare unei adrese IP, si sunt de natura sa afecteze manifestarea libera a dreptului la corespondenta sau la exprimare, precum si la viata intima, familiala si privata a persoanei. „In concret, datele avute in vedere conduc la concluzii foarte precise privind viata privata a persoanelor ale caror date au fost pastrate, concluzii ce pot viza obiceiurile din viata cotidiana, locurile de sedere permanenta sau temporara, deplasarile zilnice sau alte deplasari, activitatile desfasurate, interesele personale, relatiile sociale ale acestor persoane si mediile sociale frecventate de ele” (Decizia nr.440 din 8 iulie 2014, paragraful 56).

153. Desi, in jurisprudenta sa, Curtea nu a negat scopul in sine avut in vedere de legiuitor, in sensul ca este absolut necesara asigurarea unor mijloace legale adecvate si eficiente, compatibile cu procesul continuu de modernizare si tehnologizare a mijloacelor de comunicare, astfel incat fenomenul infractional sa poata fi controlat si contracarat, stabilind ca tocmai de aceea drepturile individuale nu pot fi exercitate in absurdum, ci pot constitui obiectul unor restrangeri care sunt justificate in functie de scopul urmarit, tot Curtea a statuat ca limitarea exercitiului unor drepturi personale, in considerarea unor drepturi colective si interese publice, ce vizeaza siguranta nationala, ordinea publica sau preventia penala, trebuie sa constituie in permanenta „o operatiune sensibila sub aspectul reglementarii, fiind necesara mentinerea unui just echilibru intre interesele si drepturile individuale, pe de o parte, si cele ale societatii, pe de alta parte” (Decizia nr.1.258 din 8 octombrie 2009, precitata). Curtea a mai retinut ca in materia drepturilor personale, precum si a prelucrarii datelor cu caracter personal, „regula unanim recunoscuta este aceea a garantarii si respectarii acestor drepturi, respectiv a confidentialitatii lor, statul avand in acest sens obligatii majoritar negative, de abtinere, prin care sa fie evitata, pe cat posibil, ingerinta sa in exercitiul dreptului sau al libertatii”, exceptiile fiind permise limitativ, in conditiile expres prevazute de Constitutie.

154. Or, lipsa unei reglementari legale care sa stabileasca obligatia retinerii si a stocarii informatiilor de catre furnizorii de retele sau servicii de comunicatii electronice si, implicit, lipsa garantiilor aferente acestei obligatii deschid posibilitatea unor abuzuri in activitatea de retinere si stocare a datelor, cu riscul afectarii dreptului la viata intima, familiala si privata al persoanei, la secretul corespondentei si la libertatea de exprimare. Curtea retine ca obligatia instituita prin legea criticata in sarcina furnizorilor de retele sau servicii de comunicatii electronice de a furniza „informatiile retinute sau stocate” organelor de urmarire penala sau organelor cu atributii in domeniul securitatii nationale nu are caracter previzibil, iar proportionalitatea masurii nu este asigurata prin reglementarea unor garantii corespunzatoare, cu respectarea prevederilor art.1 alin.(5) din Constitutie, astfel ca ingerinta statului in exercitarea drepturilor constitutionale mentionate nu este formulata intr-o maniera susceptibila sa ofere incredere cetatenilor in caracterul sau strict necesar intr-o societate democratica.

155. In concluzie, Curtea retine ca, in conditiile in care legiuitorul nu a adoptat un act normativ prin care sa reglementeze procedura retinerii si stocarii informatiilor referitoare la date de trafic, date de identificare a abonatilor sau clientilor, modalitati de plata si istoricul accesarilor cu momentele de timp aferente, corespunzatoare unei adrese IP, de catre furnizorii de servicii de comunicatii electronice destinate publicului sau de retele publice de comunicatii, dispozitiile art.10/2 alin.(1) lit.c) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.111/2011 sunt lipsite de efecte juridice, reglementand o obligatie ulterioara, dar aflata intr-un raport de necesitate sine qua non cu o obligatie anterioara, aceea a retinerii si stocarii informatiilor, pe care legiuitorul omite sa o reglementeze. Chiar daca norma prevede garantiile necesare accesului si folosirii informatiilor retinute sau stocate (a doua etapa a mecanismului retentiei datelor), prin modul defectuos/ambiguu de redactare, lipsit de precizie si predictibilitate, Curtea constata ca aceleasi dispozitii sunt susceptibile de a crea aparenta de legalitate cu privire la activitatea de retinere si stocare a informatiilor electronice (prima etapa a mecanismului retentiei datelor), lasand posibilitatea interpretarii acestora in sensul ca obligatia retinerii si stocarii informatiilor electronice poate fi reglementata prin acte normative infralegale, adoptate de autoritati publice administrative cu competente in materia comunicatiilor electronice. Or, o atare concluzie este incompatibila cu drepturile fundamentale a caror protectie este consacrata constitutional, astfel ca dispozitiile art.2 pct.27 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative in domeniul comunicatiilor electronice pentru stabilirea unor masuri de facilitare a dezvoltarii retelelor de comunicatii electronice prin care se introduce art.10/2 alin.(1) lit.c) in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.111/2011 urmeaza a fi declarate neconstitutionale prin raportare la art.1 alin.(5), art.26, 28 si 30 din Constitutie.

156. Pentru motivele expuse mai sus, Curtea retine ca este intemeiata si critica formulata prin raportare la prevederile art.147 alin.(4) din Constitutie, calificata eronat drept o critica de neconstitutionalitate extrinseca, si constata ca prevederile art.2 pct.27 din legea criticata, cu referire la introducerea art.10/2 alin.(1) lit.c) in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.111/2011 privind comunicatiile electronice, conserva si perpetueaza viciul de neconstitutionalitate al solutiilor legislative anterioare a caror neconstitutionalitate a fost constatata prin Deciziile Curtii Constitutionale nr.440 din 8 iulie 2014 si nr.461 din 16 septembrie 2014. (...)

III. Analiza dispozitiilor art.13 si ale art.48 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative in domeniul comunicatiilor electronice pentru stabilirea unor masuri de facilitare a dezvoltarii retelelor de comunicatii electronice prin care se deroga de la dispozitii din Legea nr.24/2007 privind reglementarea si administrarea spatiilor verzi si din Legea nr.313/2009 pentru modificarea si completarea Legii nr.24/2007 si se completeaza Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.195/2005 privind protectia mediului

169. Critica de neconstitutionalitate a prevederilor art.13 si ale art.48 din actul normativ criticat vizeaza, in esenta, schimbarea destinatiei terenurilor amenajate ca spatii verzi in vederea amplasarii elementelor de infrastructura fizica necesare sustinerii retelelor de comunicatii electronice, care, in opinia autorului sesizarii (Avocatul Poporului), contravine art.34 privind dreptul la ocrotirea sanatatii si art.35 privind dreptul la un mediu sanatos din Constitutie.

170. Analizand normele criticate, Curtea retine ca art.13 consacra posibilitatea amplasarii elementelor de infrastructura fizica necesare sustinerii retelelor de comunicatii electronice pe spatiile verzi situate in intravilan. Amplasarea se realizeaza prin derogare de la dispozitiile Legii nr.24/2007 privind reglementarea si administrarea spatiilor verzi, respectiv de la art.5 lit.h), care prevede obligatia persoanelor fizice si juridice de a nu diminua suprafetele spatiilor verzi, si de la art.18 alin.(5), care prevede interdictia schimbarii destinatiei, reducerii suprafetelor ori stramutarii spatiilor verzi definite de lege, precum si de la art.III din Legea nr.313/2009 pentru modificarea si completarea Legii nr.24/2007, care prevede ca, pana la realizarea registrelor locale ale spatiilor verzi, schimbarea destinatiei spatiilor verzi definite ca atare in Legea nr.24/2007 poate fi facuta doar pe baza unor documentatii de urbanism legal aprobate, care sa stabileasca si lucrarile de utilitate publica necesare. Potrivit noii reglementari, instalarea constructiilor urmeaza a se face fara a fi necesara modificarea prealabila a documentatiilor de urbanism, in conditiile prevazute in contractul care confera dreptul de a executa lucrari de constructii, respectiv in hotararea judecatoreasca prin care este recunoscut acest drept. Norma criticata stabileste insa o limita, reglementand expres ca, „in cazul amplasarii supraterane, suprafata cumulata a amprentei la sol a acestor elemente de infrastructura fizica sa nu depaseasca 50 de metri patrati si 10% din suprafata totala a spatiului verde in cadrul caruia sunt amplasate”.

171. Dispozitiile art.48 din legea criticata completeaza art.71 alin.(1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.195/2005 privind protectia mediului, care interzice schimbarea destinatiei terenurilor amenajate ca spatii verzi si/sau prevazute ca atare in documentatiile de urbanism, reducerea suprafetelor acestora ori stramutarea lor, indiferent de regimul juridic al acestora, in sensul introducerii unei exceptii de la aceasta interdictie, respectiv aceea a cazului „in care se realizeaza lucrari de constructii pentru infrastructura fizica necesara sustinerii retelelor de comunicatii electronice”.

172. Curtea constata, asadar, ca normele criticate modifica in mod corelat cadrul legal in vigoare, instituind posibilitatea ca elemente de infrastructura fizica necesare sustinerii retelelor de comunicatii electronice sa fie amplasate pe spatiile verzi situate in intravilan, cu efectul reducerii acestor suprafete in limita a 50 de metri patrati si a cel mult de 10% din suprafata totala a spatiului verde. Aceasta posibilitate se realizeaza pe calea derogarii exprese de la regimul juridic aplicabil spatiilor verzi care, pe de o parte, prevede interdictia schimbarii destinatiei, reducerii suprafetelor ori a stramutarii acestora si, pe de alta parte, statueaza ca schimbarea destinatiei spatiilor verzi definite ca atare de lege poate fi facuta doar pe baza unor documentatii de urbanism legal aprobate, prin care sunt stabilite si lucrarile de utilitate publica necesare.

173. Cu privire la dreptul la un mediu sanatos, Curtea retine ca prevederile art.35 din Legea fundamentala stabilesc obligatia pozitiva a statului de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea dreptului oricarei persoane la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic, precum si indatorirea persoanelor fizice si juridice de a proteja si a ameliora mediul inconjurator. In plus, avand in vedere economia de piata, dispozitiile art.135 alin.(2) lit.e) si f) din Constitutie instituie obligatia statului de a asigura refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic, creand conditiile necesare pentru cresterea calitatii vietii. Prin urmare, chiar atunci cand legiuitorul adopta masuri legislative in favoarea unor interese economice, el este obligat sa legifereze tinand seama de prevalenta ocrotirii mediului si mentinerea echilibrului ecologic. Asa fiind, dreptul la un mediu sanatos presupune luarea tuturor masurilor necesare asigurarii unei calitati sporite a mediului, iar pastrarea unui mediu sanatos semnifica, in realitate, conservarea si ameliorarea conditiilor privind calitatea vietii in scopul mentinerii echilibrului ecologic. Intrucat un mediu sanatos asigura cadrul dezvoltarii armonioase a persoanelor, acesta presupune posibilitatea exercitarii depline a altor drepturi fundamentale ale persoanei, precum dreptul la ocrotirea sanatatii, consacrat de art.34 din Constitutie.

174. In vederea indeplinirii obligatiilor sale de protectie, statul trebuie sa adopte intr-un mod suficient masuri normative care sa duca la o exercitare reala a dreptului la un mediu sanatos al fiecarei persoane. In considerentele Deciziei nr.80 din 16 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, Curtea a retinut ca statul are atat obligatii negative, cat si obligatii pozitive. In ceea ce priveste obligatiile pozitive, acestea presupun crearea unui cadru legislativ si administrativ care sa aiba drept obiectiv prevenirea eficace a daunelor asupra mediului si asupra sanatatii umane (a se vedea Hotararea CEDO din 27 ianuarie 2009, pronuntata in Cauza Tatar impotriva Romaniei, paragraful 88). Astfel, masurile in discutie trebuie sa aiba ca scop prevenirea degradarii mediului, stabilirea remediilor necesare si reglementarea folosirii durabile a resurselor naturale. De asemenea, analizand constitutionalitatea interdictiei legale absolute privind schimbarea destinatiei terenurilor amenajate ca spatii verzi, prevazuta de art.71 alin.(1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.195/2005, in forma anterioara modificarii prin legea supusa prezentului control, prin Decizia nr.824 din 7 iulie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.587 din 5 august 2008, Curtea a statuat ca aceasta interdictie „are o justificare sociala si morala, avand in vedere ca respectarea riguroasa a acestor norme reprezinta un obiectiv major, protejarea mediului inconjurator, deci si a spatiului verde existent, avand o legatura directa cu nivelul de sanatate publica, ceea ce constituie o valoare de interes national”.

175. Cu privire la schimbarea destinatiei spatiilor verzi care, potrivit dispozitiilor de lege in vigoare, poate fi facuta doar pe baza unor documentatii de urbanism legal aprobate, Curtea apreciaza ca fiind incidente considerentele Deciziei nr.694 din 28 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.611 din 24 august 2012, si ale Deciziei nr.734 din 21 noiembrie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.133 din 19 februarie 2020, in care a retinut ca, in conformitate cu principiile generale stabilite prin Legea nr.350/2001, „urbanismul are ca principal scop stimularea evolutiei complexe a localitatilor, prin elaborarea si implementarea strategiilor de dezvoltare spatiala, durabila si integrata, pe termen scurt, mediu si lung. Acesta urmareste stabilirea directiilor dezvoltarii spatiale a localitatilor urbane si rurale, in acord cu potentialul economic, social, cultural si teritorial al acestora si cu aspiratiile locuitorilor”. In considerarea semnificatiei acestui termen, constand in proiectarea si planificarea generala a lucrarilor de construire, de sistematizare, de reconstruire sau, dupa caz, de restructurare a unei localitati, si coroborat cu finalitatea urmarita, Curtea a constatat ca „dreptul de construire se acorda potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentatiilor de urbanism si regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit Legii nr.350/2001”. Curtea a aratat ca normele legale referitoare la amenajarea teritoriului si urbanism „urmaresc tocmai obtinerea unui echilibru rezonabil intre interesele particulare ale titularilor dreptului de proprietate si interesul public ce consta in protejarea mediului si asigurarea dreptului la un mediu sanatos, garantat de art.35 din Constitutie. Pentru evitarea abuzurilor in domeniul constructiilor, cu consecinte extrem de grave asupra dezideratului de armonizare a mediului urban concomitent cu protejarea mediului natural, legea cuprinde anumite reguli privind regimul autorizatiilor de construire, elaborate in functie de natura, obiectivul si impactul social al fiecarui tip de constructie”. De asemenea, Curtea a mai retinut ca documentatiile de urbanism au o reglementare proprie, stabilesc conditiile de ocupare a terenurilor cu constructii si sunt rezultatul unui proces de planificare urbana referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizeaza situatia existenta si se stabilesc obiectivele, actiunile, procesele si masurile de amenajare si de dezvoltare durabila a localitatilor.

176. Mai mult, prin Decizia nr.286 din 22 mai 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.569 din 31 iulie 2014, examinand dispozitiile art.56/1 din Legea nr.350/2001, care interzic initierea si aprobarea documentatiilor de urbanism ce au ca scop intrarea in legalitate a unor constructii edificate fara autorizatie de construire sau care nu respecta prevederile autorizatiei de construire, Curtea a retinut ca acestea au fost introduse in Legea nr.350/2001 prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.7/2011 pentru modificarea si completarea Legii nr.350/2001 privind amenajarea teriroriului si urbanismul, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.111 din 11 februarie 2011, in preambulul careia legiuitorul delegat a precizat ca modificarea a fost impusa, printre altele, de necesitatea „reducerii drastice a practicilor urbanismului derogatoriu, practici care au dus la un proces de transformare interna incoerenta a localitatilor si de extindere necontrolata ce a determinat disfunctii si costuri uneori imposibil de suportat pentru comunitatile locale, ocupari si desfiintari ale spatiilor verzi, ce au generat probleme grave de mediu, precum si o avalansa de situatii litigioase care au afectat securitatea juridica a investitiilor” (paragraful 20).

177. Din aceasta perspectiva, Curtea remarca potentialul neconstitutional al prevederilor art.13 si ale art.48 din actul normativ criticat sub aspectul incalcarii dreptului la ocrotirea sanatatii si a dreptului la un mediu sanatos, consacrate de art.34 si 35 din Constitutie.

178. In primul rand, Curtea retine ca textele criticate, atat prin continutul lor normativ lacunar sub aspectul stabilirii unor minime cerinte obligatorii sau unor criterii obiective pentru aprobarea amplasarii elementelor de infrastructura fizica necesare sustinerii retelelor de comunicatii electronice pe spatiile verzi situate in intravilan, cat si prin faptul ca reprezinta derogari de la regimul juridic aplicabil spatiilor verzi care instituie interdictii absolute in acest domeniu, sunt apte sa afecteze exercitarea in conditii de normalitate a drepturilor constitutionale mentionate, ceea ce echivaleaza cu o ingerinta care nu raspunde unui imperativ de ordine publica, expres si limitativ mentionat la nivel legal. Fiind norme juridice derogatorii si care instituie exceptii de la dreptul comun, de stricta interpretare, acestea ar fi trebuit sa prevada concret conditiile in care se realizeaza schimbarea destinatiei de spatii verzi a terenurilor. Insa, pe langa faptul ca instalarea constructiilor urmeaza a se face fara modificarea prealabila a documentatiilor de urbanism, Curtea retine ca, prin art.13 din legea criticata, legiuitorul transfera stabilirea acestor conditii fie partilor care incheie contractul in baza caruia se executa lucrarile de constructii, deci implicit beneficiarilor contractului, adica furnizorilor de retele de comunicatii electronice/operatorilor de infrastructura de comunicatii electronice, fie instantei judecatoresti care pronunta hotararea prin care este recunoscut dreptul de a executa lucrarile de constructii. Consecinta unei atare reglementari este aceea ca persoanele fizice dintr-o comunitate urbana, in care spatiile verzi menite sa asigure un anumit nivel al calitatii vietii sunt supuse unui regim prestabilit prin documentatiile de urbanism, nu pot avea siguranta conservarii acestora pentru perioade rezonabile de timp. Dimpotriva, legea lasa posibilitatea autoritatilor competente si furnizorilor de retele de comunicatii electronice/operatorilor de infrastructura de comunicatii electronice sa modifice acest regim in continuu, fara nicio limitare sau fara nicio conditie impusa in textele legale criticate, ceea ce accentueaza riscurile ecologice urbane, avand un impact negativ imediat asupra viabilitatii si sustenabilitatii acestora, asupra calitatii vietii si starii de sanatate a populatiei, mai ales in conditiile in care media de spatiu verde pentru un locuitor in Romania este mult sub nivelul standardului Uniunii Europene, respectiv minimum 26 de metri patrati/locuitor.

179. In al doilea rand, Curtea invedereaza faptul ca, potrivit principiului proportionalitatii, orice masura adoptata de legiuitor trebuie sa raspunda unui scop legitim, sa fie adecvata – capabila in mod obiectiv sa duca la indeplinirea scopului, necesara – indispensabila pentru indeplinirea scopului si proportionala – menita sa asigure justul echilibru intre interesele concrete pentru a fi corespunzatoare scopului urmarit. Principiul proportionalitatii impune astfel ca actele institutiilor sa nu depaseasca limitele a ceea ce este adecvat si necesar in scopul realizarii obiectivelor urmarite, prin aceasta intelegandu-se faptul ca, in cazul in care este posibila o alegere intre mai multe masuri adecvate, trebuie sa se recurga la cea mai putin constrangatoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie sa fie disproportionate in raport cu scopurile urmarite (a se vedea Hotararea Curtii de Justitie a Uniunii Europene din 5 mai 1998, National Farmers' Union si altii, C-157/96). In acest context, astfel cum s-a retinut in mod constant si in jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene (a se vedea Hotararea din 13 decembrie 1979, Haner c. Land Rheinland-Pfalz, C-44/79; Cauza R. c. Intervention Board, ex parte E.D.&F.Man Sugar Ltd, C-181/84), tinand cont de traditiile constitutionale comune statelor membre, masurile si restrictiile impuse de autoritatile publice trebuie sa raspunda efectiv unor obiective de interes general urmarite de comunitate si sa nu afecteze in mod disproportionat drepturile si interesele legitime ale destinatarului (a se vedea Decizia Curtii Constitutionale nr.320 din 12 mai 2021, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.678 din 9 iulie 2021).

180. In prezenta cauza, realizand testul de proportionalitate, Curtea apreciaza ca, desi scopul urmarit de legiuitor, respectiv facilitarea dezvoltarii retelelor de comunicatii electronice, este legitim si raspunde nevoii de comunicare pe cale electronica a persoanelor fizice si juridice, precum si necesitatii crearii unei infrastructuri performante si adaptate evolutiilor tehnologice, totusi amplasarea elementelor de infrastructura fizica necesare sustinerii retelelor de comunicatii electronice pe spatiile verzi situate in intravilan nu reprezinta o masura adecvata si necesara atingerii scopului mentionat. Curtea subliniaza ca in activitatea de legiferare legiuitorul trebuie sa reglementeze mecanisme de natura a permite realizarea scopului urmarit la standardul calitativ propus, fara a impune insa sarcini sau restrangeri excesive ale drepturilor individuale, indiferent de natura acestora. Or, Curtea constata ca masura legislativa instituita prin reglementarea criticata depaseste limitele a ceea ce este adecvat, fiind de natura a deturna scopul pe care legiuitorul si-a propus sa il realizeze, consecinta unei astfel de masuri fiind afectarea unor drepturi fundamentale. Astfel, in conditiile in care o atare masura are un impact negativ semnificativ asupra dezvoltarii durabile si asupra echilibrului ecologic in comunitatile urbane, ea apare ca fiind neadecvata si chiar excesiva. Curtea apreciaza ca solutia legislativa criticata nu este nici necesara scopului legii, intrucat acesta poate fi atins si pe alta cale decat cea prin care se aduce atingere drepturilor fundamentale invocate, exercitate, printre altele, prin conservarea terenurilor cu destinatia de spatii verzi, terenuri identificate astfel in documentatiile de urbanism. In fine, in ceea ce priveste justul echilibru intre interesele concrete ale beneficiarilor legii, Curtea reitereaza ca, in aplicarea principiului proportionalitatii in materia legiferarii, legiuitorul este tinut de o conditie de rezonabilitate, respectiv sa fie preocupat ca exigentele instituite sa fie indeajuns de rezonabile incat sa nu puna sub semnul intrebarii insasi existenta unor drepturi, or, prin masura prevazuta, legiuitorul a incalcat aceasta conditie de rezonabilitate, intrucat prevederile criticate au ca efect juridic producerea unui dezechilibru intre interesul public general reprezentat de necesitatea dezvoltarii retelelor de comunicatii electronice si interesele individuale ale persoanelor privind dreptul la ocrotirea sanatatii si dreptul la un mediu sanatos.

181. Pentru toate aceste argumente, Curtea constata ca masura dispusa prin prevederile art.13 si ale art.48 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative in domeniul comunicatiilor electronice pentru stabilirea unor masuri de facilitare a dezvoltarii retelelor de comunicatii electronice nu este necesara, adecvata si nici proportionala, amplasarea elementelor de infrastructura fizica necesare sustinerii retelelor de comunicatii electronice pe spatiile verzi situate in intravilan avand un caracter excesiv, de natura a afecta drepturile protejate constitutional de art.34 si 35 din Legea fundamentala”.

* Cititi aici intreaga Decizie CCR nr. 295/2022