Haos legislativ reclamat la CCR de instanta suprema pe Legea cetateniei si Ordonanta de urgenta 99/2023 care prevede acordarea unor drepturi salariale doar in prezenta unei hotarari judecatoresti. Inalta Curte de Casatie si Justitie condusa de judecatoarea Corina Corbu (foto) cere Curtii Constitutionale a Romaniei sa exercite controlul de constitutionalitate asupra acestor doua legi adoptate de Parlamentul Romaniei asupra carora planeaza suspiciunea ca nu intrunesc exigentele de claritate, previzibilitate si accesibilitate, fiind emise cu incalcarea Constitutiei Romaniei. In cazul Legii cetateniei, ICCJ sesizeaza ca da posibilitatea aparitiei a doua categorii de romani, in vreme ce despre OUG 99/2023 - prin care Parlamentul dispune ca ordonatorul de credite sa nu mai poata emite acte administrative prin care sa stabileasca drepturi de natura salariala suplimentare fata de cele stabilite prin legislatia specifica in vigoare, exceptie facand situatiile in care exista o hotarare judecatoresca in acest sens – Inalta Curte denunta faptul ca "instituie o limitare nepermisa a efectelor hotararii judecatoresti in lumina Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016".

ICCJ arata astfel, in ce priveste OUG nr. 99/2023, ca prin modifcarile aduse Parlamentul "interzice, respectiv sanctioneaza cu nulitatea si lipsirea de efecte juridice emiterea unor acte administrative in aplicarea Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 1029 din 21.12.2016, potrivit careia egalizarea la nivelul maxim al indemnizatiei de incadrare trebuie sa includa si drepturile stabilite sau recunoscute prin hotarari judecatoresti definitive, lasand posibilitatea de a emite ordine administrative doar cand se dispune in acest sens prin hotarare judecatoreasca".

De altfel, grozavia din Legea privind aprobarea OUG 99/2023 este uriasa, dat fiind ca, retine ICCJ, a fost data cu incalcarea bicameralismului, in camera decizionala fiind introdus un nou articol care viza o alta OUG, dar si cu incalcarea caracterului de ugenta, intrucat "din examinarea Expunerii de motive si a preambulului ordonantei de urgenta, se poate constata cu evidenta faptul ca nici conditia situatiei extraordinare si nici cea a urgentei reglementarii nu sunt indeplinite."

Legea cetateniei, plina de vicii de constitutionalitate

In privinta Legii Cetateniei, ICCJ retine in Hotararea Sectiilor Unite nr. 5/2024 faptul ca "din examinarea continutul normativ al textelor adoptate, se poate constata cu evidenta faptul ca multiple solutii normative ce vizeaza atat conditiile de fond pentru acordarea sau redobandirea cetateniei, ori pentru retragerea acesteia, cat si aspecte de procedura nu intrunesc exigentele de claritate, previzibilitate si accesibilitate statuate in mod constant in jurisprudenta instantei de contencios constitutional, imprejurare care creeaza premisele unor vicii de neconstitutionalitate prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutie".

Mai exact, in Hotararea nr. 5/2024 din 27 iunie 2024 a Sectiilor Unite ale Inaltei Curti, pe care o prezentam integral la finalul articolului, instanta suprema reclama faptul ca intr-o mare masura, modificarile aduse Legii cetateniei, reprezinta frazari care nu au corespundent clar in legislatie, au un continut neclar, lipsit de previzibilitate, cu un "grad mare de generalitate si un continut necircumstantiat", care "conduc la lipsa de previzibilitate a normei", ori mentiuni prin care legiuitorul lasa "in mod arbitrar la aprecierea autoritatilor de aplicare a legii".

Ca atare, cei 70 de judecatori supremi prezenti au decis sesizarea CCR in legatura cu Legea nr. 21/1991 privind cetatenia romana, pentru incalcarea prevederilor constitutionale ale art. 1 alin. (3) si (5) referitoare la principiul statului de drept si al legalitatii, in componenta sa referitoare la calitatea, previzibilitatea si accesibilitatea legii, precum si ale art. 4 alin. (2) coroborate cu art. 53 din Constitutie referitoare la unitatea poporului si egalitatea dintre cetateni si proportionalitatea masurii cu scopul urmarit.

Iata ce retine ICCJ in Hotararea nr. 5/2024 a Sectiilor Unite:

"Desi in aparenta intentia legiuitorului prin folosirea sintagmelor pare a da prevalenta dreptului autoritatii in materia cetateniei de a-si exercita atributiile intr-o marja de apreciere specifica oricarui act decizional, in realitate, prin modul de reglementare cu nerespectarea exigentelor de claritate si previzibilitate se deschide calea arbitrariului. In ciuda dezvoltarii sale istorice relativ lungi a doctrinei privind marja de apreciere, acesta este surprinzator de dificil de definit. Si mai dificil este sa ii stabilim limitele exacte.

Marja poate fi larga sau restransa, insa marja de apreciere prea larga reprezinta un potential mai mare de apreciere discretionara, cu atat mai mult cu atat aceasta nu este lasata la aprecierea unei Comisii unice, ci a mai multor comisii, ce solutioneaza cererile in componente diferite.

Precizam ca desi parte din sintagmele mentionate anterior cu privire la care sunt formulate critici de neconstitutionalitate prin raportare la nerespectarea cerintelor de claritate, previzibilitate si accesibilitate se regasesc si in forma legii aflata in vigoare, fata de faptul ca acestea nu au facut anterior obiectul controlului de constitutionalitate, apreciem ca argumentele prezentate pot fi cercetate de Curtea Constitutionala prin in prezentul demers.

Apreciem ca modalitatea de reglementare a prevederilor mentionate, cu argumentele expuse anterior, precum si omisiunile legislative relevate au valente constitutionale, care conduc la concluzia nerespectarii principiului legalitatii, prevazut de art. 1 alin. (5) din Constitutia Romaniei".

Legea cetateniei creeaza premisele "aparitiei a doua categorii de cetateni romani"

De altfel, Inalta Curte reclama la CCR si introducerea de catre Parlament a unui nou articol in Legea nr. 21/1991 privind cetatenia, respectiv art. 15 indice 1 alin. (5) lit. b), care se refera la exceptarea persoanelor care au implinit 65 de ani de la obligatia de prezentare a dovezii cunoasterii limbii romane. Aceasta prevedere, sustine ICCJ, creeaza premisele aparitiei a doua categorii de cetateni romani, unii cunoscatori si altii neconscatori ai limbii romane, cu evidenta ignorare a legaturii avute in vedere de textul constitutional intre „unitatea poporului” si „egalitatea cetatenilor” si cu incalcarea dispozitiilor art. 4 alin. (2) din Constitutie - "Romania este patria comuna si indivizibila a tuturor cetatenilor sai, fara deosebire de rasa, de nationalitate, de origine etnica, de limba, de religie, de sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala".

Iata ce retine ICCJ in Hotararea nr. 5/2024 a Sectiilor Unite:

"Solutia propusa la pct. 16 din lege cu referire la art. 151 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 21/1991 care vizeaza exceptarea persoanelor care au implinit 65 de ani de la obligatia de prezentare a dovezii cunoasterii limbii romane, contravine dispozitiilor art. 4 alin. (2) din Constitutie, prin crearea premiselor aparitiei a doua categorii de cetateni romani, unii cunoscatori si altii necunoscatori ai limbii nationale, cu evidenta ignorare a legaturii avute in vedere de textul constitutional intre „unitatea poporului” si „egalitatea cetatenilor.”

Astfel, limba nationala reprezinta elementul central al patrimoniul spiritual al poporului roman, in jurul caruia se realizeaza unitatea nationala, privita nu doar in raport cu prezentul, ci in egala masura cu trecutul si viitorul acestuia.

Limba reprezinta mult mai mult decat un simplu mijloc de comunicare, ea fiind liantul intre generatiile anterioare, cea prezenta si cele viitoare, o componenta esentiala a ceea ce ne defineste in raport cu alte popoare si ne leaga ca natiune.

De aceea, ea reprezinta factorul intrinsec al unitatii spirituale a poporului roman, fara de care nu putem vorbi de o unitate in sens politic a acestuia.

In raport cu importanta limbii nationale, ca factor al unitatii spirituale si astfel, politice, a poporului roman, apreciem ca masura nu este justificata, din perspectiva cerintei proportionalitatii, in lumina art. 53 din Constitutie, atat timp cat pentru persoanele inaintate in varsta – pentru care poate fi inteleasa in mod rezonabil existenta unor limitari de natura cognitiva care sa impiedice asimilarea cu usurinta a unei noi limbi – pot fi create, prin lege, standarde diferite ale cunoasterii limbii nationale, insa nu o exceptare totala de la aceasta cerinta, astfel cum prevede in prezent textul vizat".

Bicameralism inexistent pe Legea pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.99/2023 privind unele masuri pentru raportarea arieratelor de catre institutiile publice

Totodata, in data de 28 iunie 2024, conform Hotararii nr. 6/2024, Sectiile Unite ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie au decis sesizarea Curtii Constitutionale pentru exercitarea controlului de constitutionalitate asupra Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.99/2023 privind unele masuri pentru raportarea arieratelor de catre institutiile publice si pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta nr. 109/2011 privind guvernanta corporativa a intreprinderilor publice in raport de prevederile constitutionale ale art. 61 alin. (2) si art. 75 alin. (1) privind principiul bicameralismului, ale art. 115 alin. (4), (6) si (7) referitoare la regimul juridic al ordonantelor de urgenta, ale art. 1 alin. (3) si (5) privind principiul statului de drept si al legalitatii, precum si ale art. 44 din Constitutie referitoare la dreptul de proprietate.

In acest caz, instanta suprema a apreciat ca Legea pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.99/2023 privind unele masuri pentru raportarea arieratelor de catre institutiile publice "nesocoteste principiul constitutional al bicameralismului", de vreme ce, Senatul a adoptat proiectul normativ cu articol unic, care viza aprobarea OUG 99/2023, iar in Camera Deputatilor, camera decizionala, a fost introdus un nou articol, care viza modificarea OUG 109/2011 referitor la guvernanta corporativa a intreprinderilor publice, modificarile fiind facute pe partea de remunerare a presedintelui executiv, a vicepresedintilor executivi si a administratorilor neexecutivi. Practic, prin legea de modificare a unui OUG, au fost modificate doua ordonante de urgenta!

Iata ce retine ICCJ in Hotararea nr. 6/2024 a Sectiilor Unite:

"Din examinarea comparativa a formei adoptate de Senat si a celei adoptate de Camera Deputatilor, in calitate de camera decizionala, prin raportare la considerentele cu caracter de principiu cristalizate in jurisprudenta instantei de contencios constitutional, apreciem ca, pe de o parte, exista o configuratie semnificativ diferita intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului, iar pe de alta parte, forma finala a legii se indeparteaza in mod substantial si fara o justificare obiectiva, reflectata in instrumentul de prezentare si motivare, de la scopul initial al actului normativ.

Astfel, Senatul a fost sesizat de catre Guvern, in conditiile art. 115 alin. (5) din Constitutie, cu o lege de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.99/2023 pentru aprobarea Ordonantei de urgentã a Guvernului nr.99/2023 privind unele masuri pentru raportarea arieratelor de catre institutiile publice.

Senatul a adoptat legea, sub forma Articolului unic de aprobare a ordonantei de urgenta anterior amintite, in schimb Camera Deputatilor a introdus un nou articol – art. II, cu un obiect de reglementare de sine statator fata de prevederile art. I si fara legatura cu acestea.

Astfel, prin intermediul art. II din lege se urmareste modificarea si completarea Ordonantei de urgenta nr. 109/2011 privind guvernanta corporativa a intreprinderilor publice, cu modificarile si completarile ulterioare, prin promovarea unor solutii legislative care nu au nicio legatura cu obiectul de reglementare al legii de aprobare cu care fost sesizat Senatul, in calitate de prima camera, aspect care rezulta inclusiv din analiza instrumentului de prezentare si motivare.

De asemenea, interventia realizata in cadrul Camerei decizionale nu se reflecta nici in titlul legii adoptate, care trebuie sa ilustreze obiectul reglementarii exprimat sintetic, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.

In aceste conditii, textul legii in forma adoptata de Camera Deputatilor se configureaza intr-o schimbare de esenta, care se indeparteaza in mod fundamental atat de la vointa initiatorului, cat si de la vointa Senatului, cata vreme dispozitiile art. II nu au fost avute in vedere si dezbatute de Senat, care a adoptat in mod tacit legea.

Totodata, introducerea art. II in textul legii de catre Camera decizionala determina o modificare majora de continut fata de forma adoptata de Camera de reflectie.

Prin urmare, apreciem ca modificarile realizate de camera decizionala, sub aspect cantitativ si calitativ contravin exigentelor principiului bicameralismului instituit de art. 61 alin. (2) si art. 75 din Constitutie, aspect ce atrage neconstitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.99/2023 privind unele masuri pentru raportarea arieratelor de catre institutiile publice si pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta nr. 109/2011 privind guvernanta corporativa a intreprinderilor publice, cu modificarile si completarile ulterioare" .

Modificari legislative fara urgenta motivata

Mai mult, ICCJ a sesizat CCR si cu privire la incalcarea regimului emiterii ordonantelor de urgenta, Inalta Curte aratand ca nu era indeplinita conditia situatiei extraordinare si nici cea a urgentei reglementarii, ceea ce conduce la incalcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constitutie: "Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a motiva urgenta in cuprinsul acestora".

Iata ce retine ICCJ in Hotararea nr. 6/2024 a Sectiilor Unite:

"Or, din examinarea Expunerii de motive si a preambulului ordonantei de urgenta, se poate constata cu evidenta faptul ca nici conditia situatiei extraordinare si nici cea a urgentei reglementarii nu sunt indeplinite, cata vreme actul normativ vizeaza interdictia pentru conducatorii autoritatilor si institutiilor publice care au calitatea de ordonator de credite de a emite acte administrative prin care sa stabileasca drepturi de natura salariala suplimentare fata de cele stabilite prin legislatia specifica in vigoare, sub sanctiunea nulitatii absolute, precum si anularea eventualelor provizioane inregistrate in contabilitate pentru categoriile de datorii fata de personal reprezentand drepturi de natura salariala stabilite prin acte administrative emise de conducatorii acestor institutii, suplimentare fata de cele stabilite prin legislatia specifica in vigoare precum si contributiile aferente acestora.

Desi se invoca in cuprinsul preambulului un pretins deficit bugetar al bugetului general consolidat, in realitate, scopul emiterii ordonantei de urgenta evidentiat in al doilea paragraf al preambulului presupune elemente clare de oportunitate, incompatibile cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constitutie.

Din analiza continutului actului normativ emis de Guvern se poate constata faptul ca justificarea din preambul nu are nicio legatura cu solutiile preconizate, ceea ce conduce la incalcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Legea fundamentala".

Majorari salariale doar dupa hotarare judecatoreasca

De altfel, ICCJ arata ca prin modificarile aduse, s-a instituit o "limitare nepermisa a efectelor hotararii judecatoresti in lumina Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016", cu incalcarea princpiului legalitatii si al statului de drept prevazute de art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie , prin continutul art. 1 alin. (2) si (3) din O.U.G. nr. 99/2023 care "interzice, respectiv sanctioneaza cu nulitatea si lipsirea de efecte juridice emiterea unor acte administrative in aplicarea Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 1029 din 21.12.2016, potrivit careia egalizarea la nivelul maxim al indemnizatiei de incadrare trebuie sa includa si drepturile stabilite sau recunoscute prin hotarari judecatoresti definitive, lasand posibilitatea de a emite ordine administrative doar cand se dispune in acest sens prin hotarare judecatoreasca".

Iata ce retine ICCJ in Hotararea nr. 6/2024 a Sectiilor Unite:

"O astfel de dispozitie, care impune ca ordonatorul de credite sa fie obligat in mod expres, in fiecare caz individual, la emiterea ordinului este contrara propriei jurisprudente a Curtii Constitutionale.

Interdictia adresata ordonatorului de credite de a emite acte administrative prin care sa stabileasca drepturi salariale, fara a distinge dupa cum acestea sunt emise in aplicarea Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016 sau nu pune ordonatorul de credite in imposibilitatea de a se conforma jurisprudentei Curtii Constitutionale si hotararilor judecatoresti definitive. (...)

Aplicand mutatis mutandis rationamentul Curtii Constitutionale, dispozitia atacata prin prezenta sesizare, care nu permite in mod practic ordonatorului de credite aplicarea Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016 inseamna nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive insesi.

In acest sens, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a aratat in mod constant ca administratia constituie un element al statului de drept, interesul sau fiind identic cu cel al unei bune administrari a justitiei. Pe cale de consecinta, daca administratia refuza sau omite sa execute o hotarare judecatoreasca ori intarzie in executarea acesteia, garantiile art. 6 de care a beneficiat justitiabilul in fata instantelor judecatoresti isi pierd orice ratiune de a fi (Hornsby impotriva Greciei, Hotararea din 19 martie 1997, Culegere de hotarari si decizii 1997-II, pag. 510-511, paragraful 41).

Executarea unei sentinte sau a unei decizii, indiferent de instanta care o pronunta, trebuie considerata ca facand parte integranta din "proces", in sensul art. 6 alin. 1 din Conventie. Dreptul de acces la justitie ar fi iluzoriu daca ordinea juridica interna a unui stat contractant ar permite ca o hotarare definitiva si obligatorie sa ramana fara efect in detrimentul unei parti [Immobiliare Saffi impotriva Italiei (M.C.), Cererea nr. 22.774/93, paragraful 63, CEDO 1999-V].

Ordinele administrative prin care se pun in executare hotarari judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala cu aplicabilitate generala in cadrul unei familii ocupationale (ceea ce implica obligatoriu emiterea unor acte administrative in beneficiul unor terti fata de hotararea judecatoreasca) dau expresie tocmai considerentelor acestei decizii din care rezulta ca hotararea judecatoreasca din aceasta categorie, chiar daca are efecte inter partes, interpreteaza norme de lege cu aplicabilitate generala.

Or, daca este de la sine inteles ca un ordin administrativ prin care sa se recunoasca drepturi salariale nu poate fi emis decat in aplicarea legii sau a unei hotarari judecatoresti, dispozitia de fata instituie o limitare nepermisa a efectelor hotararii judecatoresti in lumina Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016.

Prin urmare, ordinele administrative prin care se pun in executare hotarari judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala sunt date cu respectarea autoritatii de lucru judecat si a fortei executorii a hotararii judecatoresti definitive si nu pot forma obiectul unei interdictii impuse ordonatorului de credite, fiindca acest fapt ar echivala cu lipsirea de efecte a hotararilor judecatoresti definitive.

Formularea alin. (2) al art. 1 din actul normativ atacat incalca prezumtia de legalitate a hotararii judecatoresti definitive, care se bucura de autoritate de lucru judecat, inducand ideea ca hotararile judecatoresti stabilesc ”drepturi de natura salariala suplimentare fata de cele stabilite prin legislatia specifica in vigoare”.

Or, hotararile judecatoresti definitive sunt prezumate a fi date in aplicarea si interpretarea legii si cu respectarea legislatiei specifice in vigoare, in interpretarea intrata in puterea lucrului judecat, nefiind de conceput ca intr-un act normativ sa fie cuprinsa o formulare care asuma, prin ipoteza normei juridice, ca ar exista hotarari judecatoresti care recunosc drepturi de natura salariala in afara legislatiei specifice in vigoare.

Pe de alta parte, in conditiile in care actele administrative se emit in executarea si in aplicarea legii, drepturile salariale stabilite prin intermediul lor sunt fundamentate pe dispozitiile prevazute de cadrul normativ in materie. Se poate constata ca formularea utilizata de legiuitor conduce, in esenta, la inlaturarea unuia dintre pilonii care fundamenteaza in prezent sistemul dreptul administrativ, respectiv prezumtia de legalitate a actului administrativ. Desigur, aceasta prezumtie este una iuris tantum putand fi rasturnata in ipoteza in care se constata nelegalitatea actului administrativ in fata instantelor de contencios administrativ.

Totusi, aceasta prezumtie nu poate fi inlaturata prin insasi legea, ci doar ca urmare a interventiei unei instante judecatoresti.

Nu in ultimul rand, semnalam inconsecventa lingvistica intre art. 1 alin. (1) si alin. (2), primul foloseste notiunea „institutie publica”, iar cel de-al doilea pe cea de „autoritate/institutie publica”, in vreme ce terminologia Legii finantelor publice nr. 500/2002, la care face referire ordonanta de urgenta, foloseste doar notiunea de „institutie publica”.

*Cititi aici integral Hotararea nr. 5/2024 a Sectiilor Unite ale ICCJ

*Cititi aici integral Hotararea nr. 6/2024 a Sectiilor Unite ale ICCJ