Dezastru pentru presedintele Romaniei, Klaus Werner Iohannis (foto)! Curtea Constitutionala a Romaniei a finalizat de redactat Decizia nr. 152 pronuntata in 6 mai 2020, prin care a statuat ca dispozitiile din OUG nr. 1/1999, in baza carora au fost aplicate amenzile pe perioada starii de urgenta instituite ca urmare a pademiei COVID-19, sunt neconstitutionale (Click aici pentru a citi).

Prin aceeasi Decizie nr. 152/2020, CCR nu doar ca a aratat de ce sunt aceste dispozitii neconstitutionale, dar a demonstrat, in unanimitate, de ce decretele privind instituirea starii de urgenta ale lui Klaus Iohannis atarna de un fir de ata din punct de vedere al legalitatii, tinand cont de masurile dispuse prin intermediul acestora. Si, desigur, luand in considerare si atributiile presedintelui, care nu prevad si posibilitatea de a legifera!

CCR: "Nicio dispozitie a OUG nr.1/1999 nu il indrituieste pe Presedinte sa actioneze dincolo de competentele sale constitutionale"

Astfel cum veti vedea, in Decizia publicata miercuri, 13 mai 2020, CCR scrie negru pe alb ca Decretul privind prelungirea starii de urgenta al lui Klaus Iohannis nu trebuia sa existe, atat timp cat chiar actul care reglementeaza starea de urgenta (instituita de Iohannis) si starea de asediu interzice acest lucru. Vorbim despre prevederile articolului 5 ale OUG nr.1/1999, pe care CCR le invoca pentru a sublinia ca starea de urgenta se poate institui doar pentru 30 de zile, fara posibilitatea prelungirii acesteia, in timp ce starea de asediu se poate institui pentru cel mult 60 de zile.

Au contat insa pentru presedintele Iohannis aceste prevederi? Noi zicem ca nu, caci daca ar fi contat nu ar fi existat Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea starii de urgenta si nici masurile restrictive impuse prin intermediul anexelor acestuia, anexe care sunt la fel de problematice precum decretul in sine.

Sustinem aceasta intrucat din Decizia CCR aflam si ca Anexa nr. 1 din Decretul 240/2020 (al doilea decret), in care erau incluse toate masurile restrictive ce urmau a fi aplicate cetatenilor romani, nu a fost nici macar supusa controlului parlamentar! Ceea ce inseamna ca Parlamentul reunit nu s-a putut pronunta pe continutul acestor masuri restrictive.

Simina si Livia au incercat sa se scoata cu o opinie concurenta care duce insa la acelasi rezultat

Toate aceste critici sunt aduse in cuprinsul Deciziei, fiind insusite in unanimitate de judecatorii Curtii Constitutionale, deci inclusiv de cele doua judecatoare numite de Klaus Iohannis, Livia Stanciu si Simina Tanasescu. E drept, acestea au formulat si o opinie concurenta, in sensul in care exceptia de neconstitutionalitate a art. 14 lit. c) indice 1 – f) din OUG 1/1999 trebuia respinsa din alte motive, iar constatarea neconstitutionalitatii OUG nr. 34/2020 trebuia admisa, dar nu in ansamblu, ci numai cu privire la anumite articole.

Ei bine, in aceasta opinie concurenta, cele doua judecatoare sustin ca nu sunt de acord cu opinia majoritatii potrivit careia Decretele lui Iohannis sunt supuse unui dublu control – politic (in Parlament) si juridic (la CCR) –, precum si faptul ca Parlamentul nu are dreptul de a verifica temeinicia ori oportunitatea decretelor presedintelui, acesta fiind rolul instantelor judecatoresti. Nicio vorba insa despre legalitatea acestor decrete, de unde lesne se intelege ca Tanasescu si Stanciu si-au insusit in totalitate argumentatia potrivit careia Iohannis nu putea emite Decretul privind prelugirea starii de urgenta.

Unanim insa, judecatorii CCR au stabilit in legatura cu Decretul nr. 195/2020 privind instituirea starii de urgenta (primul decret) ca dispozitiile pe care le contine si pe care Iohannis le-a apreciat ca fiind "masuri de prima urgenta cu aplicabilitate directa” nu sunt prevazute de art.26 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 si constituie, "in mod expres sau implicit, derogari de la legislatia in vigoare la momentul instituirii starii de urgenta". Din acest motiv, au retinut judecatorii CCR, "presedintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispozitii legale sau, pe de alta parte, modificarea si completarea unor legi, dispozitiile sale avand impact asupra unor drepturi si libertati fundamentale (dreptul la munca, libertatea economica, accesul liber la justitie etc.)".

Publicam in continuare pasaje din Decizia nr. 152/2020 pronuntata de CCR in 6 mai 2020:

"79.Analiza criticilor de neconstitutionalitate extrinseca. O prima critica de neconstitutionalitate extrinseca vizeaza posibilitatea Presedintelui Romaniei sa legifereze prin decretul de instituire a starii de urgenta in domenii pentru care Legea fundamentala cere interventia legiuitorului primar sau a celui delegat, cu incalcarea principiului separatiei puterilor in stat, prin modificarea unor legi organice si prin restrangerea efectiva a exercitiului unor drepturi fundamentale: dreptul la libera circulatie, dreptul la munca, dreptul la invatatura, accesul liber la justitie, dreptul la greva, dreptul la viata intima, familiala si privata, libertatea intrunirilor, dreptul la libera circulatie, libertatea economica. (...)

82.Dispozitiile art.4 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 prevad posibilitatea ca, pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta, exercitiul unor drepturi si al unor libertati fundamentale sa fie restrans (cu exceptia celor prevazute la art.32 din ordonanta de urgenta, norma care interzice limitarea dreptului la viata, cu exceptia cazurilor cand decesul este rezultatul unor acte licite de razboi, tortura si pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante, condamnarea pentru infractiuni neprevazute ca atare, potrivit dreptului national sau international, precum si restrangerea accesului liber la justitie), dar numai in masura in care situatia o cere si cu respectarea art.53 din Constitutie. Potrivit normei constitutionale, exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o (care este aceeasi cu cea care a determinat instituirea starii de urgenta), sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.

83. De asemenea, art.5 din acelasi act normativ consacra caracterul temporar al celor doua stari extraordinare, stabilind ca starea de asediu se poate institui pe o perioada de cel mult 60 de zile, iar starea de urgenta, pe o perioada de cel mult 30 de zile. (...)

89.Avand in vedere natura juridica a actului, Curtea retine ca acesta nu poate decat sa organizeze executarea, respectiv sa puna in aplicare, prin raportare la situatia de fapt existenta, dispozitiile de reglementare primara care statueaza cu privire la regimul juridic al starii de urgenta, si anume Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999. Cu alte cuvinte, decretul prin care se instituie starea de urgenta este un act administrativ normativ, subsecvent legii, prin care se stabilesc in concret masurile de prima urgenta care urmeaza a fi luate, precum si drepturile si libertatile fundamentale al caror exercitiu urmeaza a fi restrans.

90.Odata stabilita natura juridica a decretului si pozitia sa in ierarhia actelor normative care consacra materia starii de urgenta, apare evident faptul ca atat masurile care urmeaza a fi luate, cat si restrangerea exercitiului drepturilor si libertatilor fundamentale nu sunt reglementate de Presedintele Romaniei, ci sunt prevazute de legea a carei executare cade in sarcina acestei autoritati publice. Ca atare, transpunand normele legale, prin actul administrativ de aplicare a legii, Presedintele nu face decat sa identifice acele masuri de prima urgenta, prevazute de lege, dar care sunt adaptate situatiei concrete care a generat starea exceptionala, precum si acele drepturi si libertati fundamentale al caror exercitiu urmeaza a fi restrans pe durata starii de urgenta. Avand in vedere forta juridica inferioara legii, decretul Presedintelui nu poate sa deroge, sa se substituie sau sa adauge la lege, deci nu poate contine norme de reglementare primara. Este incontestabil faptul ca legislatia care prevede regimul juridic al unor situatii de criza ce impun luarea unor masuri exceptionale presupune un grad mai sporit de generalitate fata de legislatia aplicabila in perioada de normalitate, tocmai pentru ca particularitatile situatiei de criza sunt abaterea de la normal (exceptionalitatea) si imprevizibilitatea pericolului grav care vizeaza atat societatea in ansamblul sau, cat si fiecare individ in parte. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuata prin acte infralegale care sa completeze cadrul normativ existent. De aceea, decretul Presedintelui va cuprinde doar masurile care organizeaza executarea dispozitiilor legale si particularizeaza si adapteaza respectivele dispozitii la situatia de fapt existenta, la domeniile de activitate esentiale pentru gestionarea situatiei care a generat instituirea starii de urgenta, fara a se abate (prin modificari sau completari) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. (...)

95.Analizand criticile de neconstitutionalitate formulate, Curtea retine ca Avocatul Poporului critica Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 din perspectiva posibilitatii pe care o ofera Presedintelui Romaniei de a reglementa, prin decretul de instituire a starii de urgenta, in domenii pentru care Legea fundamentala cere interventia legiuitorului, respectiv modificarea cadrului normativ primar existent si restrangerea exercitiului drepturilor fundamentale.96. Analizand dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.1/1999, Curtea observa ca nu exista nicio norma legala care sa constituie temeiul expres al unei atare prerogative a Presedintelui. Ordonanta de urgenta se limiteaza sa stabileasca, asa cum s-a aratat mai sus, continutul decretului prezidential [art.14], la emiterea acestuia Presedintele fiind obligat sa respecte dispozitiile legale care constituie regimul juridic al starii de urgenta. Astfel, in ceea ce priveste: indicarea motivelor care au impus instituirea starii – Presedintele trebuie sa demonstreze ca situatia de criza se circumscrie ipotezelor prevazute de art.1-3 din ordonanta de urgenta; indicarea zonei in care se instituie – Presedintele are obligatia de a delimita teritoriul asupra caruia actioneaza pericolul grav, actual sau iminent; stabilirea perioadei pentru care se instituie starea de urgenta – aceasta trebuie circumscrisa termenelor prevazute de art.5 din ordonanta de urgenta; desemnarea autoritatilor militare si civile pentru executarea prevederilor decretului si stabilirea competentelor acestora – Presedintele are obligatia de a desemna autoritatile stabilite conform art.7, art.17-19 din ordonanta de urgenta; luarea masurilor de prima urgenta – masurile care se pot dispune pe durata starii de urgenta sunt stabilite de art.26 din ordonanta de urgenta, astfel ca masurile de prima urgenta pe care le poate adopta Presedintele prin decretul de instituire a starii de urgenta se circumscriu normei legale; identificarea drepturilor si a libertatilor fundamentale al caror exercitiu se restrange – posibilitatea restrangerii exercitiului drepturilor si al libertatilor fundamentale este prevazuta de art.4 din ordonanta de urgenta, Presedintele avand sarcina ca, in functie de particularitatile situatiei de criza, sa determine care dintre drepturile sau libertatile fundamentale sunt vizate, astfel ca impunerea masurilor exceptionale le afecteaza; alte prevederi, daca se considera necesare – prevederi, altele decat cele referitoare la aspectele mentionate in prealabil si pe care Presedintele le apreciaza oportune, dar care sunt circumscrise situatiei care determina adoptarea lor, in executarea legii. Avand in vedere cadrul legal analizat, Curtea constata ca acesta stabileste in mod riguros limitele in care Presedintele poate sa actioneze, neexistand dispozitii echivoce cu privire la caracterul de act administrativ de punere in executare a legii a decretului Presedintelui. (...)

100. Pe de alta parte, insa, Curtea observa ca printre masurile de prima urgenta Presedintele a dispus, de exemplu, achizitionarea directa de catre autoritatile publice centrale si entitatile juridice in care statul este actionar majoritar de materiale si echipamente necesare combaterii epidemiei [art.10 din anexa nr.2, intitulata Masuri de prima urgenta cu aplicabilitate directa, la Decretul nr.195 din 16 martie 2020], plafonarea preturilor la medicamente si aparatura medicala, la alimentele de stricta necesitate si la serviciile de utilitate publica [art.15 din anexa], suspendarea din functiile de conducere a conducatorilor unitatilor sanitare, directiilor de sanatate publica, caselor de asigurari de sanatate, serviciilor de ambulanta, precum si autoritatilor si institutiilor publice centrale si locale cu atributii in domeniul asistentei si protectiei sociale, indiferent de statutul lor, cu posibilitatea ca persoanele desemnate sa exercite temporar aceste functii sa nu fie functionari publici [art.19 din anexa], transferuri intre bugetele Ministerului Sanatatii si al Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate [art.20 din anexa], faptul ca prevederile Legii nr.19/2020 privind acordarea unor zile libere parintilor pentru supravegherea copiilor, in situatia inchiderii temporare a unitatilor de invatamant, nu se aplica angajatilor sistemului national de aparare, angajatilor din penitenciare, personalului din unitatile sanitare publice si altor categorii stabilite prin ordin al ministrului afacerilor interne, al ministrului economiei, energiei si mediului de afaceri, si al ministrului transporturilor, infrastructurii si comunicatiilor, dupa caz [art.32 din anexa], derogarea de la prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.111/2010 privind concediul si indemnizatia lunara pentru cresterea copiilor, persoana indreptatita pastrandu-si stimulentul de insertie in situatia pierderii locului de munca drepturmare a efectelor epidemiei COVID-19 [art.37 din anexa], neinceperea cursului prescriptiilor si termenelor de decadere de orice fel, iar, daca au inceput sa curga, suspendarea lor, dispozitiile art.2.532 pct.9 teza a II-a din Legea nr.287/2009 privind Codul civil sau alte dispozitii legale contrare nefiind aplicabile [art.41 din anexa], continuarea activitatii instantelor judecatoresti doar in cauzele de urgenta deosebita, caz in care pot fixa termene scurte, inclusiv de la o zi la alta sau chiar in aceeasi zi [art.42 alin.(1) si (2) din anexa], suspendarea de plin drept a cauzelor civile fara a fi necesara efectuarea vreunui act de procedura in acest scop [art.42 alin.(6) din anexa], intreruperea termenele de exercitare a cailor de atac [art.42 alin.(7) din anexa], limitarea activitatii de urmarire penala si cea a judecatorilor de drepturi si libertati [art.43 alin.(1)], suspendarea de drept a proceselor penale aflate in curs pe rolul instantelor de judecata, inclusiv a celor aflate in procedura in camera preliminara [art.43 alin.(2)], stabilirea atributiilor Ministerului Afacerilor Externe [art.48].

101. Aceste dispozitii, pe care Presedintele le-a apreciat drept „masuri de prima urgenta cu aplicabilitate directa”, nu sunt prevazute de art.26 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 si constituie, in mod expres [art.32, art.37, art.41] sau implicit, derogari de la legislatia in vigoare la momentul instituirii starii de urgenta. Presedintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispozitii legale sau, pe de alta parte, modificarea si completarea unor legi, dispozitiile sale avand impact asupra unor drepturi si libertati fundamentale (dreptul la munca, libertatea economica, accesul liber la justitie etc.).

102. Or, in acest context, Curtea apreciaza ca se impun a fi precizate cateva aspecte de ordin constitutional. In primul rand, daca legiuitorul constituant ar fi considerat ca prin decret, ca act administrativ normativ, Presedintele, ca autoritate executiva, poate adopta norme cu putere de lege in perioada starii de urgenta sau de asediu, ar fi prevazut in mod expres aceasta delegare legislativa, asa cum a reglementat prin art.115 in cazul autoritatii executive a Guvernului. In al doilea rand, legiuitorul constituant a prevazut expres in norma-cadru privind masurile exceptionale – art.93 alin.(2) ca „Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si functioneaza pe toata durata acestora”. Ratiunea obligarii Parlamentului, prin Constitutie, sa functioneze pe toata durata declararii starii de asediu sau a starii de urgenta este tocmai aceea de a crea posibilitatea interventiei legislative in regim de urgenta, in orice domeniu pe care situatia de criza il afecteaza, inclusiv si mai ales atunci cand este vizata restrangerea exercitiului unor drepturi si al unor libertati fundamentale. Continuitatea in plan legislativ a Parlamentului asigura luarea masurilor exceptionale impuse de situatia de criza, in conditiile in care restrangerea drepturilor si a libertatilor nu se poate realiza decat prin lege, astfel cum rezulta din interpretarea coroborata a dispozitiilor art.53 si ale art.115 alin.(6) din Constitutie. Astfel, norma constitutionala constituie o garantie impotriva eventualelor excese sau abuzuri ale autoritatilor publice executive, Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului, actionand ca un garant al drepturilor si al libertatilor cetatenilor. In al treilea rand, existenta unei stari de asediu sau de urgenta se incadreaza per se in ipoteza de incidenta a prevederilor art.115 alin.(4) din Constitutie, care permit Guvernului sa adopte ordonante de urgenta „numai in situatii extraordinare”. Asa fiind, inclusiv legiuitorul delegat are abilitarea constitutionala sa intervina cu celeritate si sa modifice cadrul legislativ existent, adoptand masurile normative pe care starea de fapt le impune. In concluzie, cadrul constitutional in vigoare delimiteaza in mod riguros competentele autoritatilor publice, respectiv partajarea atributiilor legislative de cele executive, exceptia de la regula fiind in mod expres reglementata si de stricta interpretare.

103. Avand in vedere aceste considerente, Curtea constata ca atributia constitutionala si legala privind instituirea starii de urgenta poate fi exercitata de Presedintele Romaniei doar in cadrul constitutional mentionat si doar cu respectarea prevederilor legale la care Constitutia face trimitere prin coroborarea art.93 alin.(1) cu art.73 alin.(3) lit.g), respectiv legea organica privind regimul starii de asediu si al starii de urgenta.

104. Revenind la situatia de speta, Curtea observa ca modul in care Presedintele si-a exercitat atributia constitutionala, prin depasirea cadrului legal, nu este consecinta vreunui viciu de neconstitutionalitate a actului normativ de reglementare primara in virtutea si in limitele caruia autoritatea publica era abilitata sa actioneze. Asa cum s-a precizat anterior, stabilind competentele fiecarei autoritati publice implicate in gestionarea situatiei de criza care a generat instituirea starii de urgenta, nicio dispozitie a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.1/1999 nu il indrituieste pe Presedinte sa actioneze dincolo de competentele sale constitutionale, astfel ca instanta constitutionala nu poate sanctiona, in cadrul controlului de constitutionalitate pe care il efectueaza in procedura instituita de art.146 lit.d) din Constitutie referitoare la solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate, normele legale criticate de autorul exceptiei.

105. Pe de alta parte, Curtea observa ca, incuviintand instituirea starii de urgenta, Parlamentul Romaniei avea obligatia de a verifica indeplinirea conditiilor constitutionale si legale pe care decretul Presedintelui trebuia sa le respecte. Or, prin articolul unic al Hotararii nr.3 din 19 martie 2020 pentru incuviintarea masurii adoptate de Presedintele Romaniei privind instituirea starii de urgenta pe intreg teritoriul Romaniei, Parlamentul s-a limitat sa incuviinteze masura, fara a-si indeplini obligatia de a verifica respectarea exigentelor pe care Constitutia si legea le impun decretului Presedintelui si de a sanctiona exercitarea ultra vires a competentelor legale.

106. Prin Hotararea nr.4 din 16 aprilie 2020 privind incuviintarea prelungirii starii de urgenta, Parlamentul a prevazut expres la art.2 modul in care poate fi restrans exercitiul drepturilor si al libertatilor fundamentale in starea de urgenta, respectiv „numai prin acte normative cu putere de lege”, restrangerea trebuie sa fie determinata exclusiv de prevenirea si combaterea epidemiei COVID-19, sa fie temeinic motivata si cu respectarea stricta a exigentelor art.53 alin.(2) din Constitutie. De asemenea, art.3 din hotarare prevede ca „modificarile, abrogarile sau completarile actelor normative cu caracter legal, motivate de prevenirea si combaterea pandemiei de COVID-19, se pot dispune numai prin acte normative cu caracter legal”. Cu toate acestea, anexa nr.1 la Decretul nr.240/2020 privind prelungirea starii de urgenta pe teritoriul Romaniei, intitulata Masuri de prima urgenta cu aplicabilitate directa, prin care s-au adoptat, de asemenea, derogari de la legislatia in vigoare la momentul prelungirii starii de urgenta, nu a fost supusa controlului parlamentar".

*Cititi aici integral Hotararea CCR si opinia concurenta a judecatoarelor Livia Doina Stanciu si Simina Tanasescu