Lumea Justitiei va prezinta zdrobitoarea analiza in care judecatorul Lucian Buta, de la Judecatoria Cluj-Napoca, demonstreaza neconstitutionalitatea Decretului nr. 240/2020 – prin care presedintele Klaus Iohannis (foto) a prelungit cu 30 de zile starea de urgenta – si a Hotararii nr. 4/2020 (prin care Parlamentul, cu o larga majoritate, i-a facut pe plac lui Werner).

Chiar daca este exprimata tehnic, ideea analizei este extrem de simpla: atat Klaus Iohannis, cat si Parlamentul au interpretat abuziv articolul 15 din Ordonanta nr. 21/1999 (privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta), articol care prevede ca „in functie de evolutia situatiilor de pericol, Presedintele Romaniei, cu incuviintarea Parlamentului, poate prelungi durata starii instituite si poate extinde sau restrange aria de aplicare a acesteia. Prelungirile se dispun in conditiile prevederilor art. 5”.

La randul lui, art. 5 din OUG 21/1999 stipuleaza ca „starea de asediu se poate institui pe o perioada de cel mult 60 de zile, iar starea de urgenta, pe o perioada de cel mult 30 de zile”.

Or, esenta este ca acele prelungiri pot fi dispuse nu peste cele 30 de zile mentionate mai sus, ci in interiorul lor. Altfel spus: presedintele are voie sa dispuna starea de urgenta pentru mai putin de 30 de zile si sa o prelungeasca ori de cate ori doreste (cu incuviintarea Parlamentului), dar fara ca suma prelungirilor sa depaseasca 30 de zile, argumenteaza judecatorul Buta.

Or, avand in vedere ca art. 93 din Constitutie dicteaza ca starea de urgenta poate fi instituita numai in conditiile legii si ca singurul act normativ infraconstitutional ce reglementeaza starea de urgenta este OUG 1/1999, rezulta faptul ca atat presedintele Klaus Iohannis, cat si Parlamentul Romaniei ar fi trebuit sa respecte Ordonanta 1 atunci cand au dispus, respectiv incuviintat prelungirea starii de urgenta peste durata initiala de 30 de zile, adauga magistratul de la Judecatoria Cluj-Napoca.

Spre a-si sustine ideea ca spiritul OUG 1/1999 se refera la prelungiri in interiorul celor 30 de zile mentionate, iar nu peste ele, Buta face munca de arheolog, scotand la lumina raportul suplimentar al Comisiei pentru aparare, ordine publica si siguranta nationala din Camera Deputatilor (publicat in 27 octombrie 2003), care inventariaza toate amendamentele trecute prin comisii, in procesul de elaborare a ceea ce avea sa devina Legea 453/2004 privind aprobarea OUG 1/1999. Amendamentul care ne intereseaza este cel care a adaugat ultima propozitie la art. 15 din OUG 1/1999 (pe care l-am citat la inceputul materialului de fata). Initiatorul acestui amendament a explicat succint ca „prelungirea duratei starii exceptionale nu trebiue sa fie nelimitata si opereaza in termenul de 60, respectiv 30 de zile” (vezi facsimil).

Prezentam textul integral al demonstratiei facute de judecatorul Lucian Buta:

„Nelegalitatea si neconstitutionalitatea Decretului nr. 240/2020 privind prelungirea starii de urgenta si a Hotararii nr. 4/16.04.2020 a Parlamentului Romaniei

De la debutul declaratei pandemii de COVID-19, Romania a luat masuri de exceptie care au presupus restrangerea masiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Din instrumentarul starilor de exceptie prevazute de legislatia nationala s-a optat mai intai pentru starea de urgenta (Decretul nr. 195/2020, apoi Decretul nr. 240/2020 ale Presedintelui Romaniei) si ulterior pentru starea de alerta.

In continuare vom examina prelungirea starii de urgenta in raport cu prevederile actelor normative cu forta juridica superioara, urmand a concluziona ca aceasta s-a instituit si s-a incuviintat in mod nelegal si neconstitutional de catre Presedintele Romaniei, respectiv de catre Parlament.

Potrivit art. 93 alin. 1 din Constitutia Romaniei, Presedintele Romaniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta in intreaga tara ori in unele unitati administrativ-teritoriale si solicita Parlamentului incuviintarea masurii adoptate, in cel mult 5 zile de la luarea acesteia.

Legea la care face referire textul constitutional este OUG nr. 21/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta.

Articolul 5 din OUG nr. 21/1999 prevede ca starea de urgenta se poate institui pe o perioada de cel mult 30 de zile.

Articolul 15 din aceeasi ordonanta prevede ca in functie de evolutia situatiilor de pericol, Presedintele Romaniei, cu incuviintarea Parlamentului, poate prelungi durata starii instituite si poate extinde sau restrange aria de aplicare a acesteia. Prelungirile se dispun in conditiile prevederilor art. 5. Aceasta ultima prevedere a fost adaugata prin Legea nr. 453/2004.

Prin Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea starii de urgenta pe teritoriul Romaniei, publicat in M.Of., Partea I, nr. 311 din 14 aprilie 2020, in vigoare din data de 15 aprilie 2020, incepand cu data de 15 aprilie 2020, s-a prelungit cu 30 de zile pe intreg teritoriul Romaniei starea de urgenta instituita prin Decretul nr. 195/2020.

Prin Hotararea Camerei Deputatilor si a Senatului, adoptata in sedinta comuna din 16 aprilie 2020, nr. 4/2020 pentru incuviintarea masurii adoptate de Presedintele Romaniei privind prelungirea starii de urgenta pe intreg teritoriul Romaniei, publicata in M.Of., Partea I, nr. 320 din 16 aprilie 2020, s-a incuviintat prelungirea starii de urgenta pe intreg teritoriul Romaniei, pe o durata de 30 de zile, incepand de la data de 15 aprilie 2020.

Luand situatia ca atare s-a instalat in mod tacit opinia eronata potrivit careia starea de urgenta ar putea fi prelungita peste termenul maxim imperativ prevazut de art. 5 din OUG nr. 21/1999.

Dupa ce autoritatile politice au lansat aceasta unica interpretare, in buna traditie a adeziunii la interpretarea oficiala, s-a exprimat si opinia personala a unui profesionist, evident convergenta cu cea oficiala. Autorul, comentand teza finala a art. 15 din OUG nr. 21/1999 remarca urmatoarele: „Pe de o parte, stabileste o durata limitata in timp a starii de urgenta instituita prin decret al Presedintelui si incuviintata de Parlament (30 de zile). Pe de alta parte, stabileste posibilitatea prelungirii starii de urgenta pentru perioade succesive de cate 30 de zile, dar fara sa prevada o perioada maxima finala. Ca atare, durata starii de urgenta este si nu este limitata in timp. In realitate, efectul practic al acestor dispozitii legale din art. 15 al OUG nr. 1/1999 este acela ca Presedintele Romaniei nu poate dispune pe termen nelimitat starea de urgenta fara ca Parlamentul sa incuviinteze prelungiri succesive din 30 in 30 de zile. Din aceasta perspectiva, dispozitiile din art. 15 al OUG nr. 1/1999 asa cum au fost modificate de Legea nr. 453/2004 sunt conforme cu Legea fundamentala si asigura un control parlamentar regulat asupra deciziei Presedintelui de a mentine prin prelungire starea de urgenta care, asa cum am vazut deja, implica serioase restrictii ale exercitiului unor drepturi si libertati.” (https://www.g4media.ro/cat-dureaza-starea-de-urgenta.html. Bogdan Dima este lect. univ. dr. si preda Drept administrativ si Institutii Politice).

Cu alte cuvinte, se sustine in mod absurd ca Presedintele Romaniei nu ar putea sa dispuna pe termen nelimitat prelungirea starii de urgenta, deoarece prelungirea este supusa incuviintarii Parlamentului. Opinia citata face confuzie intre termen si conditie ca modalitati distincte ale actului juridic. Pastrand logica autorului ar fi legala prelungirea nelimitata a starii de urgenta in conditiile in care orice noua prelungire este dispusa pe o durata de maximum 30 de zile si este supusa incuviintarii Parlamentului. Or, in mod evident, in aceasta interpretare, termenul general al starii de urgenta (compus din cel initial plus prelungirile ulterioare ale acestuia) are vocatia de a fi nelimitat.

In realitate, vointa legiuitorului a fost aceea de a limita durata starii de urgenta la termenul maxim de 30 de zile, astfel cum prevede fara echivoc art. 5 din OUG nr. 21/1999 in conformitate cu care starea de urgenta se poate institui pe o perioada de cel mult 30 de zile. Potrivit Dictionarului Explicativ al Limbii Romane locutiunea adverbiala cel mult este sinonima cu adverbul maximum care la randul sau este definit, intre altele, astfel: „cea mai mare valoare (peste care nu se poate trece sau nu este necesar sa se treaca)”. (https://dexonline.ro/definitie/maximum)

Nu doar interpretarea gramaticala a textului conduce la aceasta concluzie, ci si interpretarea sa sistematica.

Examinand textul prin prisma art. 53 din Constitutia Romaniei (Alin.1: Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Alin. 2: Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.), care reglementeaza strict posibilitatile de restrangere a drepturilor si libertatilor cetatenesti se observa ca teza finala a acestuia prevede ca restrangerea poate fi dispusa cu conditia de a nu aduce atingere existentei dreptului sau libertatii restranse. Or, in conditiile in care starea de urgenta poate fi prelungita nelimitat, prin suspendarea sine die a exercitarii drepturilor sau libertatilor restranse s-ar aduce in mod evident atingere insesi existentei acestora.

Ideea de limitare temporala a duratei starii de urgenta este evocata si de imperativul constitutional ca masura restrangerii exercitiului unor drepturi sau libertati sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o. Proportionalitatea se refera atat la natura situatiei exceptionale, cat si la durata acesteia, care este esentialmente limitata, altminteri parasind sfera exceptiilor pentru a se transforma in regula. Tocmai o astfel de transformare a fost prevenita prin instituirea termenului maxim de 30 de zile al duratei starii de urgenta.

Textul art. 53 din Constitutia Romaniei face referire la restrangerea prin lege a drepturilor si libertatilor cetatenesti, insa aceasta conditie se impune a fi respectata cu atat mai mult in situatia in care restrangerea este dispusa printr-un act administrativ normativ cu o forta juridica inferioara legii (infralegal), asa cum este decretul Presedintelui. In acest sens, Decizia nr. 152/2020 a Curtii Constitutionale din Romania a statuat urmatoarele : „Ca atare, avand in vedere forta juridica inferioara legii, decretul Presedintelui nu poate sa deroge, sa se substituie sau sa adauge la lege, deci nu poate contine norme de reglementare primara.”

La concluzia limitarii in timp a duratei starii de urgenta, conduce si o scurta reflectie asupra denumirii art. 93 din Constitutie: masuri exceptionale. Asa cum, dintr-o alta perspectiva, am aratat in precedent, intrucat situatiile exceptionale sunt esentialmente temporare, este de la sine inteles ca masurile exceptionale trebuie limitate in timp, ceea ce legiuitorul a facut prin art. 5 din OUG nr. 21/1999.

O paralela relevanta o constituie regimul masurilor preventive din domeniul penal. Arestarea preventiva, ca masura restrictiva de libertate, controlul judiciar si arestul la domiciliu, ca masuri restrictive de drepturi, au prevazute, pe langa termene de dispunere, verificare si prelungire, termene maxime (art. 215 ind. 1 Cpp, art. 222 Cpp, art. 239 Cpp) a caror depasire conduce la incetarea de drept a masurii (art. 241 Cpp). Incetarea de drept a masurii preventive la implinirea duratei maxime prevazute de lege se produce tocmai pentru ca acestea reprezinta restrangeri exceptionale ale drepturilor omului, care sunt incompatibile cu amanari sine die. In procesul penal masurile preventive se dispun in mod individual si individualizat asupra uneia sau mai multor persoane. Decretul nr. 240/2020 s-a aplicat intregii populatii a Romaniei, pe tot teritoriul acesteia. In mod direct ori indirect – prin ordonantele militare subsecvente - decretul a impus restrangeri de drepturi si libertati ce depasesc restrangerile care fac obiectul tuturor celor trei masuri preventive la un loc (masurile de izolare si carantinare - corespondente in esenta arestarii preventive, apoi restrangerea urmatoarelor drepturi: libera circulatie; dreptul la viata intima, familiala si privata; inviolabilitatea domiciliului; dreptul la invatatura; libertatea intrunirilor; dreptul de proprietate privata, dreptul la greva, libertatea economica; libertatea exercitarii credintei).

Altfel spus, Decretul nr. 240/2020 a depasit, atat cantitativ, cat si calitativ, restrangerile de drepturi si libertati ce constituie specificul celor mai restrictive masuri care se pot dispune intr-un stat de drept, masurile preventive penale. Tocmai pentru a evita restrangerea perpetua a drepturilor si libertatilor cetatenesti, prevederile art. 5 din OUG nr. 21/1999 au limitat la maximum 30 de zile durata starii de urgenta.

Dispozitiile art. 15 din OUG nr. 21/1999 cu privire la prelungirea starii de urgenta, atat in forma initiala a textului (In functie de evolutia situatiilor de pericol, Presedintele Romaniei, cu incuviintarea Parlamentului, poate prelungi durata starii instituite si poate extinde sau restrange aria de aplicare a acesteia), cat si in cea ulterioara completarii acestuia prin Legea nr. 453/2004 (In functie de evolutia situatiilor de pericol, Presedintele Romaniei, cu incuviintarea Parlamentului, poate prelungi durata starii instituite si poate extinde sau restrange aria de aplicare a acesteia. Prelungirile se dispun in conditiile prevederilor art. 5) se refera la prelungirea/prelungirile care se pot dispune in interiorul termenului maxim de 30 de zile. Evident, textul reglementeaza ipoteza dispunerii starii de urgenta pe o durata mai mica de 30 de zile care poate fi prelungita pana la 30 de zile.

Am aratat in precedent ca din punct de vedere gramatical si semantic, expresia cel mult 30 de zile utilizata de catre legiuitor in art. 5 nu permite depasirea acestei durate a starii de urgenta. Chiar lasand la o parte argumentele sistematice din precedent, modul neechivoc si limitativ de formulare a textului art. 5 exclude o eventuala aplicare a principiului specialia generalibus derogant, in raport cu prevederile art. 15, intrucat sensul textului este exact si deplin, nefiind necesara recurgerea la operatiunea interpretarii. Ambele texte se refera la termenul aceleiasi institutii, raportul dintre acestea fiind de la intreg (art. 5) la parte (art. 15).

Prin trimiterea la disp. art. 5, dispozitiile art. 15 teza finala, introduse prin Legea nr. 453/2004 (Prelungirile se dispun in conditiile prevederilor art. 5) nu deroga de la teza exprimata de art. 5, ci o intaresc. De asemenea, din punctul de vedere al logicii juridice, simpla enuntare a celor doua propozitii ale tezei contrare este absurda: starea de urgenta se poate institui pe o perioada de cel mult 30 de zile, insa poate fi prelungita nelimitat cu incuviintarea Parlamentului pe perioade de cel mult 30 de zile fiecare.

Totusi, in cazul in care aceasta teza ar fi considerata acceptabila din punct de vedere logic, exista posibilitatea recurgerii la cercetarea premiselor amendarii, prin Legea nr. 453/2004, a textului initial al art. 15, ce a constat in adaugarea tezei finale.

Conform raportului suplimentar asupra proiectului de Lege pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta al Comisiei pentru aparare, ordine publica si siguranta nationala a Camerei Deputatilor din data de 27.10.2003, PL 7/1999, Nr.7/12/XVIII/1999, Nr. 32/710/2003, motivul pentru care s-a procedat la modificarea prevederilor art. 15 din OUG nr. 1/1999 este acela ca „prelungirea duratei starii exceptionale nu trebuie sa fie nelimitata si opereaza in termenul de 60 (referitor la starea de asediu – n.n.), respectiv 30 de zile (referitor la starea de urgenta – n.n.)”. (http://www.cdep.ro/comisii/aparare/pdf/2003/rs007_99.pdf, pct. 13 coloana 3)

Asa fiind, vointa legiuitorului a fost clara: aceea ca prelungirea duratei starii de urgenta sa fie limitata la termenul maxim de 30 de zile. Simpla lecturare a motivului completarii art. 15, adaugata la argumentele din precedent, face de prisos de orice comentariu suplimentar.

In concluzie, atat Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea starii de urgenta, cat si Hotararea nr. 4/16 aprilie 2020 a Camerei Deputatilor si a Senatului au fost nelegale. Nelegalitatea acestora rezida in incalcarea dispozitiilor imperative ale OUG nr. 1/1999 aprobata prin Legea nr. 453/2004 care reglemeteaza termenul maxim de 30 de zile pe care se poate institui starea de urgenta, termen care a fost dublat. In consecinta, ordonantele militare emise de puterea executiva pentru punerea in aplicare a Decretului nr. 240/2020 au fost, la randul lor, nelegale.

Actul normativ incalcat are rang de lege organica. Incalcarea s-a realizat de catre doua dintre cele trei puteri ale statului: puterea legislativa si cea executiva, pornind de la excesul Sefului Statului Roman. Abuzul Presedintelui se impunea a fi cenzurat de catre Parlament, ca organ reprezentativ suprem al poporului si garant al drepturilor si al libertatilor cetatenilor. Acest lucru nu s-a petrecut. Parlamentul a votat in cvasiunanimitate (404 voturi pentru, 29 voturi impotriva si 5 abtineri) prelungirea starii de urgenta peste termenul maxim legal.

Astfel cum am aratat in precedent dispozitiile art. 93 al 1 din Constitutia Romaniei instituie in sarcina Presedintelui obligatia ca starea de urgenta sa fie dispusa potrivit legii. Aceasta obligatie a fost incalcata prin Decretul nr. 240/2020, ceea ce califica decretul ca fiind nu doar nelegal, ci si neconstitutional.

Acelasi text constitutional atribuie Parlamentului sarcina incuviintarii starii de urgenta. Avand in vedere calitatea sa de garant al drepturilor si libertatilor cetatenesti, incuviintarea nu constituie o operatiune formala, de suprafata, ci implica exercitarea unui control al eventualelor excese, abuzuri ori neconformitati ale decretului supus incuviintarii. Hotararea nr. 4/16 aprilie 2020 a Camerei Deputatilor si a Senatului nu a satisfacut aceste asteptari, ceea ce o califica atat ca nelegala cat si ca neconstitutionala.

In acest context, revine puterii judecatoresti si Curtii Constitutionale rolul de a repune viata bulversata a societatii romanesti in matca unei democratii constitutionale”.