„O lupta politica intre presedinte si primul-ministru asupra controlul ramurii executive este definita drept conflict intraexecutiv… exista o ciocnire vizibila intre presedinte si prim-ministru si/sau intre presedinte si alti ministri in functie manifestata prin comportamentul obstructiv sau antagonist al unei parti directionat catre cealalta”

Thomas Sedelius

Anterior am publicat un articol consacrat sistemului politic semiprezidential (cum este considerat regimul politic romanesc). Atunci m-am referit si la „conflictul intraexecutiv”, fenomen cu implicatii nedorite asupra eficientei guvernarii oricarui partid politic ce exercita puterea politica in urma unui scrutin popular. Am dorit sa revin asupra problemei, ea fiind prea importanta dar si prea putin cunoscuta in spatiul public, pentru a fi tratata numai tangential. Dintr-un inceput doresc sa precizez faptul ca acest demers nu are pretentia de a fi unul de natura stiintifica. El se bazeaza insa pe elemente furnizate de stiinta politica si dreptul constitutional.

Dupa cum se cunoaste, sistemele politice democratice se impart in prezidentiale, parlamentare (care au deja o veche traditie) si semiprezidentiale (sistem politic de creatie recenta). in general tarile care au adoptat unul din cele trei sisteme politice au avut drept model sisteme care la epoca respectiva dobandisera o anumita consacrare. Astazi se poate vorbi despre „modelul american” (al Statelor Unite) pentru sistemul prezidential si de „modelul englez” pentru sistemul parlamentar. Pentru semiprezidentialism modelul consacrat este cel francez, rezultat din Constitutia franceza adoptata in anul 1958. Pana in anul 1989 in lume existau un numar de noua state care aveau constitutii semiprezidentiale. Ulterior, numarul acestora a crescut prin aderarea la sistemul semiprezidential a majoritatii statelor europene care au inlaturat regimurile totalitare.

In economia demersului nostru publicistic este important sa vedem care este esenta „modelului francez” care a inspirat substantial si elaborarea actualei Constitutii a Romaniei. Iata cum descria acest model (in anul 1994) reputatul specialist in domeniul stiintei politice, profesorul Giovanni Sartori: „Semiprezidentialismul francez a devenit un sistem mixt autentic bazat pe o structura de autoritate duala flexibila, adica pe un executiv bicefal al carui «prim cap» se schimba (oscileaza) dupa cum se schimba combinatiile majoritatii… Cu o majoritate unificata presedintele prevaleaza asupra primului-ministru…, cu o majoritate disjuncta, cel care prevaleaza este primul-ministru sustinut de propria majoritate parlamentara”. In finalul comentariului sau, ilustrul profesor considera ca orice structura bicefala poate deveni conflictuala, dar ca in aceasta formula problema majoritatii divizate isi gaseste o rezolvare in „schimbarea capetelor” prin intarirea autoritatii celui care obtine majoritatea. In mai bine de sase decenii de existenta a sistemului semiprezidential francez aceasta structura politica nu a devenit conflictuala, „jocul politic” fiind respectat cu rigoare de catre partidele politice. Competitia politica a fost un „conflict reglementat” care a permis manifestarea conflictului dintre opinii si interese diferite, impiedicand ca acesta sa se desfasoare „in lipsa unor reguli” (in legatura cu „jocul politic”, G. Pasquino apreciaza ca acesta este o lupta politica intre gruparile de elite care se finalizeaza cu un compromis ce nu pune insa capat conflictului). In consecinta, respectarea „jocului politic” a permis prevenirea starii conflictuale, „problema majoritatii divizate gasindu-si rezolvarea in „schimbarea capetelor prin intarirea autoritatii celui care a obtinut majoritatea”. Aceasta este esenta „modelului francez”.

Semiprezidentialismul are, fata de celelalte forme de sistem politic, o anumita caracteristica izvorata din dualitatea puterii executive: obligatia presedintelui si a premierului, ca parti ale executivului, sa lucreze impreuna in probleme cum sunt sfera conducerii reformelor si politicilor, a numirii ministrilor si functionarilor de rang inalt (G. Tanasescu). In lipsa coabitarii dintre cei doi apare „conflictul intraexecutiv”. Cunoscutul politolog Thomas Sedelius defineste acest conflict ca fiind „o lupta politica intre presedinte si primul-ministru asupra ramurii executive”. In aceasta situatie fie presedintele, fie premierul contesta normele constitutionale ce reglementeaza relatiile de putere din interiorul executivului, rolul de mediator fiind indeplinit de curtile constitutionale. In mare, acestea ar fi elementele esentiale care genereaza si definesc „conflictul intraexecutiv”.

Acest tip de conflict politic nu apare insa dintr-o data. El este precedat de o serie de actiuni (sau inactiuni) ale presedintelui care exced unor texte constitutionale, presedintele dorind sa devina „mai prezidential”, fenomen pe care stiinta politica il denumeste „prezidentializare”. Daca aceste actiuni (sau inactiuni) sunt sesizate si eliminate din timp, pericolul „conflictului intraexecutiv” este inlaturat. Desigur, dorinta presedintelui de a deveni „mai prezidentiabil” poate fi explicabila, si pana la un punct chiar legitima, daca el apreciaza ca in indeplinirea acestei inalte demnitati prin sporirea atributiilor sale poate influenta in mod pozitiv activitatea executivului. Pentru aceasta trebuie facute insa in prealabil demersurile pentru schimbarea cel putin a unor structuri formale ale Constitutiei. In asemenea situatii nu trebuie fortate prevederile legii fundamentale, in acest sens un rol esential revenind clasei politice, Parlamentului, care pot promova, sau din contra pot stopa, tendintele de „prezidentializare”. Pana in prezent, practica europeana a fost defavorabila acestor tendinte. Astfel, in anul 1997, Polonia a modificat Constitutia conferind premierului rolul dominant in cadrul executivului. In anul 2000, Croatia a modificat Legea fundamentala diminuand considerabil puterea prezidentiala, consolidand, totodata, pozitia guvernului in relatia cu presedintele. In anul 2008, in Franta, modelul sistemului semiprezidential, clasa politica s-a opus printr-un vot covarsitor amplificarii atributiilor si prerogativelor constitutionale ale presedintelui. Mai mult, in textul adoptat, separat, in Adunarea Nationala, in Senat si in Congresul Parlamentului francez se face referire la faptul ca „a trecut vremea preeminentei lipsite de responsabilitate politica a unor conducatori iluminati de un har divin, a personalitatilor istorice situate in afara controlului democratic”. Dar sa revenim la „prezidentializare”. Aceasta are ca prim efect sporirea autonomiei presedintelui fata de partidele parlamentare. T. Poguntke si P. Webb apreciaza ca aceasta inseamna o sfera mai larga de actiune pentru presedinte si, implicit, exercitarea unei influente sporite asupra executivului, administratiei, autoritatii judecatoresti, serviciilor secrete, unor segmente din media. Aceasta influenta poate avea ca efect consacrarea „suprematiei presedintelui” si exercitarea unor presiuni asupra rivalilor politici. Se apreciaza ca poate aparea chiar riscul conducerii autoritare si al restrictionarii unor libertati economice si civile (Fareed Zakaria).

Intr-o conferinta tinuta la Bucuresti in anul 2001, intitulata „Despre sistemul constitutional romanesc”, ilustrul profesor Giovanni Sartori a facut o magistrala analiza a sistemului semiprezidential, subliniind, totodata, si slabiciunile Legii noastre fundamentale. Nu ma voi referi la aceasta prelegere. Ea este la indemana si este extrem de densa in idei, motiv pentru care indemn la cunoasterea ei. In contextul temei abordate voi cita numai o idee: „Deocamdata sistemul (semiprezidential – s.n.) functioneaza destul de bine – aprecia Sartori. Este indicata o stabilitate a constitutiilor, revizuirea lor fiind dezirabila doar cand circumstantele o impun”. Dupa numai cativa ani circumstantele au impus-o insa. Momentul a fost marcat de alegerea in functia de presedinte a lui Traian Basescu care a dorit sa se manifeste ca un „presedinte jucator”, adica „mai prezidentiabil”, lucru care s-a si intamplat cu largul concurs al unei parti a clasei politice. Presedintele a devenit insa „mai prezidentiabil” fara a respecta „conventiile constitutionale” (reguli care apar in practicile comunitatii politice ce impun limite puterilor guvernamentale pentru folosirea discretionara a puterii – conform lui A.V. Dicey). Din acel moment a inceput fenomenul de „prezidentializare”, nu peste mult timp devenind o realitate a politicii romaneşti si „conflictul intraexecutiv”, Constitutia nemaifunctionand ca un instrument ce pune sub control exercitiul puterii politice. Pe o parte a duratei mandatelor sale el a avut un premier si un parlament care l-au sustinut, ceea ce a facut ca acest „conflict intraexecutiv” sa nu se manifeste in virulenta pe intreaga durata a acestora. Lucrurile s-au perpetuat si dupa expirarea mandatelor presedintelui Basescu. Noul presedinte, Klaus Johannis, a fost in situatia, fata de predecesorul sau, ca pe o durata destul de indelungata a primului sau mandat sa aiba un parlament dominat de o alta culoare politica, premierii care s-au succedat bucurandu-se de sprijinul acestuia. In aceste conditii, presedintele si premierul nu au mai colaborat in chestiuni cerute de prevederile Legii fundamentale. In consecinta, aflandu-se intr-un „conflict intraexecutiv” cei doi „capi ai executivului” au solicitat in exces medierea Curtii Constitutionale, ale carei decizii de multe ori au fost duse la indeplinire cu intarziere, cu efecte negative nu numai in plan politic ci si in plan economic si social. In ultimul an al precedentului mandat lucrurile au devenit extrem de vizibile din partea presedintelui in ceea ce priveste numirea unor ministri titulari sau interimari si a unor functionari de rang inalt (precum sefii unor structuri de parchet).

In spatiul nostru public se poarta, nu de ieri de azi, discutii in legatura cu neintelegerile dintre presedinte si premier. Politicieni, analisti politic, jurnalisti, nemaivorbind de retelele de socializare, se refera la acest fapt ca la un fenomen generat de lupta pentru dobandirea si pastrarea puterii si de manipularea informatiilor. Pana la un anumit punct, sunt si acestea o realitate. Dar chestiunea este, dupa opinia noastra, mult mai complexa. Se omite un lucru esential si anume, faptul ca in sistemul semiprezidential, sistem cu un executiv dual, nu exista un detinator exclusiv al puterii executive, presedintele trebuind sa imparta puterea cu premierul, ceea ce nu este deloc confortabil pentru presedinte care are aspiratii de sef al statului (sintagma neavenita si chiar periculoasa intr-un sistem politic semiprezidential). Pe de alta parte, politicienii si analistii scapa din vedere faptul ca Legea noastra fundamentala a diminuat din atributiile prezidentiale specifice semiprezidentialismului francez (transferandu-le in zona specifica tipului parlamentar). Ignorarea acestor realitati, ignorarea faptului ca in plan politic exista un „conflict intraexecutiv” (care se manifesta cu mai multa sau mai putina virulenta in functie de structura politica a parlamentului) a condus la o lupta politica care a angrenat toti actorii politici cu efecte nocive nu numai in plan politic, ci si in plan social.

Recent s-au incheiat alegerile prezidentiale. Presedintele Johannis a fost reinvestit cu un nou mandat de cinci ani, avand in acest moment si un „guvern al sau”. Lucrurile nu s-au schimbat insa prea mult, executivul fiind emanatia unor intelegeri politice, nu a unor alegeri, sustinerea parlamentara a acestuia fiind extrem de fragila. In consecinta, inca aproape un an de zile, pana la alegerile parlamentare, la termen, presedintele nu isi va putea promova, in voie, initiativele. Nu este insa sigur ca aceste alegeri, la termen, vor conduce la constituirea unui legislativ favorabil presedintelui si, in consecinta, formarea unui „guvern al presedintelui” (totul depinzand de performantele obtinute de guvernul format dupa succesul motiunii de cenzura). Daca lucrurile nu se vor misca in acest sens, tinand seama de evolutiile politice ale ultimilor ani, vom avea iar o perioada indelungata in care ne vom afla in plin „conflict intraexecutiv”. Ceea ce va fi un lucru extrem de pagubos pentru tara, putand genera o situatie periculoasa pentru democratia si statul de drept. Va continua sa scada credibilitatea clasei politice macinata constant de conflicte politicianiste, se va intari pozitia formatiunilor politice care se dezic de valorile care au facut posibila functionarea democratiei liberale, vor prolifera grupurile care promoveaza un nationalism gresit inteles ca surogat de patriotism.

Nu ne-am propus si nici nu suntem in masura ca, prin acest demers publicistic, sa dam solutii unei probleme politice care afecteaza toate sferele vietii sociale. Un lucru este insa cert: clasa politica va trebui sa recunoasca in mod explicit si sa accepte existenta „conflictului intraexecutiv” ca o realitate politica care nu poate fi depasita decat prin negociere, compromis si toleranta fata de adversarii politici, care sa permita desfasurarea competitiei politice pe baza unor reguli. Competitie care presupune conflictul, dar un „conflict reglementat”. In rest, stiinta politica ii poate ajuta pe „alesii poporului”, pe liderii politici sa gaseasca solutiile potrivite.