Curtea Constitutionala a Romaniei a publicat marti, 6 iunie 2023, in Monitorul Oficial Decizia nr. 283/2023, prin care si-a dat binecuvantarea ca abuzul in serviciu si neglijenta in serviciu sa fie reglementate fara prag valoric, in ciuda jurisprudentei CCR din ultimii sapte ani.

Ne referim la decizia pronuntata dupa ce Inalta Curte de Casatie si Justitie a atacat la CCR proiectul de lege privind modificarea Codului penal, cu accent pe legiferarea celor doua infractiuni fara instituirea unui prag valoric, asa cum a impus instanta de contencios constitutional prin deciziile nr. 405/2016, 392/2017 si 650/2018 (privitoare la abuzul in serviciu) si 518/2017 (vizand neglijenta in serviciu).

Mai exact, Curtea Constitutionala se spala pe maini, pretinzand ca este sarcina instantelor judecatoresti sa stabileasca, pentru fiecare caz in parte, daca nivelul pagubei materiale ori al vatamarii unor drepturi sau interese legimite este suficient de grav, incat fapta sa fie considerata infractiune. Iar in caz ca apare haosul, va fi de datoria Inaltei Curti de Casatie si Justitie sa unifice practica judiciara, prin hotarari prealabile (HP) pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sau prin solutionarea unor recursuri in interesul legii (RIL).

Redam cel mai important fragment din Decizia CCR nr. 283/2023:

„(2.) Analiza obiectiei de neconstitutionalitate

(2.1.) Criticile de neconstitutionalitate privind art.I pct.3 [cu referire la art.297 alin.(1)] si art.V alin.(1) din lege

38. In sustinerea criticii de neconstitutionalitate, se arata ca Deciziile Curtii Constitutionale nr.405 din 15 iunie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.517 din 8 iulie 2016, paragraful 75, nr.392 din 6 iunie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.504 din 30 iunie 2017, paragrafele 55 si 56, nr.650 din 25 octombrie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.97 din 7 februarie 2019, si nr.518 din 6 iulie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.765 din 26 septembrie 2017, paragrafele 44 si 45, au stabilit necesitatea introducerii unui prag valoric pentru paguba realizata si a unei anumite intensitati a vatamarii pentru a se putea retine infractiunea de abuz in serviciu. Or, reglementarea criticata nu a dat curs obligatiilor constitutionale rezultate din jurisprudenta Curtii Constitutionale.

39. Cu privire la aceasta critica formulata, Curtea observa ca, in jurisprudenta sa, a retinut ca, in exercitarea competentei de legiferare in materie penala, legiuitorul trebuie sa tina seama de principiul potrivit caruia incriminarea unei fapte ca infractiune trebuie sa intervina ca ultim resort in protejarea unei valori sociale, ghidandu-se dupa principiul ultima ratio. Acest principiu are semnificatia comuna de procedeu sau metoda ultima ori finala folosita pentru a se atinge scopul urmarit. Curtea a apreciat ca, in materie penala, acest principiu nu trebuie interpretat ca avand semnificatia ca legea penala trebuie privita ca ultima masura aplicata din perspectiva cronologica, ci trebuie interpretat ca avand semnificatia ca legea penala este singura in masura sa atinga scopul urmarit, alte masuri de ordin civil, administrativ etc. fiind improprii in realizarea acestui deziderat. Curtea a retinut ca sarcina aplicarii principiului ultima ratio revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea. Astfel, Curtea a apreciat ca responsabilitatea de a reglementa si aplica, in acord cu principiul anterior mentionat, prevederile privind „abuzul in serviciu” tine atat de autoritatea legiuitoare primara/ delegata (Parlament / Guvern), cat si de organele judiciare – Ministerul Public si instantele judecatoresti –, indiferent daca subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau conform unor proceduri penale ordinare [Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, paragrafele 68 si 80].

40. Curtea a mai retinut ca infractiunea de abuz in serviciu este o infractiune de rezultat, urmarea imediata a savarsirii acestei fapte fiind cauzarea unei pagube ori a unei vatamari a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice ori ale unei persoane juridice. Curtea a constatat ca legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei si nici o anumita intensitate a vatamarii, ceea ce determina instanta de contencios constitutional sa concluzioneze ca, indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei, aceasta din urma, daca sunt indeplinite si celelalte elemente constitutive, poate fi o infractiune de abuz in serviciu. Plecand de la cele expuse anterior, Curtea a constatat ca, in prezent, orice actiune sau inactiune a persoanei care se circumscrie calitatilor cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei savarsite, poate intra in sfera normei de incriminare. Aceasta constatare determina Curtea sa aiba rezerve in a aprecia ca aceasta a fost vointa legiuitorului cand a incriminat fapta de abuz in serviciu. Aceasta cu atat mai mult cu cat Curtea constata ca legiuitorul a identificat si a reglementat la nivel legislativ extrapenal parghiile necesare inlaturarii consecintelor unor fapte care, desi, potrivit reglementarii actuale, se pot circumscrie savarsirii infractiunii de abuz in serviciu, nu prezinta gradul de intensitate necesar aplicarii unei pedepse penale [Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, paragrafele 75 si 76]. „Este totusi necesar ca fapta sa prezinte o anumita gravitate. In caz contrar, neexistand gradul de pericol social al unei infractiuni, fapta atrage, dupa caz, numai raspunderea administrativa sau disciplinara” [Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, paragraful 85]. In acelasi sens, Curtea s-a pronuntat prin Decizia nr.392 din 6 iunie 2017, paragrafele 53, 55 si 56, Decizia nr.456 din 22 iunie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.818 din 17 octombrie 2017, paragraful 18, Decizia nr.697 din 7 noiembrie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.196 din 2 martie 2018, paragraful 17, Decizia nr.858 din 14 decembrie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.340 din 18 aprilie 2018, paragrafele 24 si 25, Decizia nr.515 din 17 iulie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.907 ddin 29 octombrie 2018, paragraful 16, Decizia nr.460 din 5 iulie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.979 din 20 noiembrie 2018, paragrafele 60 si 61, Decizia nr.289 din 7 mai 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.804 din 3 octombrie 2019, paragraful 24, Decizia nr.288 din 7 mai 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.827 din 10 octombrie 2019, paragraful 26, Decizia nr.466 din 29 iulie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.862 din 25 octombrie 2019, paragraful 163, Decizia nr.741 din 21 noiembrie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.96 din 10 februarie 2020, paragraful 16, sau Decizia nr.236 din 2 iunie 2020, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.597 din 8 iulie 2020, paragraful 28].

41. De asemenea, prin Decizia nr.650 din 25 octombrie 2018, precitata, paragraful 626, Curtea, in cadrul unui control de constitutionalitate a priori efectuat cu privire la o lege de punere de acord a dispozitiilor din Codul penal constatate ca fiind neconstitutionale cu deciziile sale anterioare, a retinut ca legiuitorul nu a pus de acord prevederile art.297 din Codul penal cu Decizia Curtii Constitutionale nr.405 din 15 iunie 2016. In aplicarea Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016, legiuitorul ar fi trebuit sa fie mai ales preocupat de definirea intensitatii vatamarii, cu referire la drepturile sau interesele legitime ale unei persoane fizice sau juridice, si nu de stabilirea unui prag valoric derizoriu in sine [paguba certa si efectiva mai mare decat echivalentul unui salariu minim brut pe economie], care, in realitate, nu rezolva problema caracterului de ultima ratio a sanctiunii penale. Practic, prin modul de reglementare a textului analizat, vor persista aceleasi probleme cu privire la dificultatea delimitarii diverselor forme de raspundere fata de cea penala. Prin urmare, Curtea a constatat ca legiuitorul a incalcat prevederile art.147 alin.(1) si (4) din Constitutie, ignorand viziunea de ansamblu ce rezulta din decizia Curtii Constitutionale asupra infractiunii antereferite.

42. Cu privire la critica de neconstitutionalitate adusa art.297 alin.(1) din Codul penal, potrivit careia acest text legal nu mai indeplineste conditiile de calitate a legii, avand in vedere ca este legat de cele 91 de considerente cuprinse in Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, Curtea a constatat ca aceasta este neintemeiata. Pronuntarea unei decizii sub rezerva de interpretare de catre Curtea Constitutionala nu conduce la imprevizibilitatea normei asupra careia poarta decizia; din contra, decizia Curtii clarifica aspectele de constitutionalitate din cuprinsul acesteia. Desigur, este de dorit ca legiuitorul sa intervina si sa adopte actul de punere de acord a textului care a facut obiectul deciziei de admitere a Curtii Constitutionale, insa, chiar in lipsa adoptarii unui asemenea act, textul de incriminare ramane in vigoare din punct de vedere normativ, cu corectivul adus prin decizia sub rezerva de interpretare antereferita, si, in consecinta, poate fi aplicat. Prin urmare, nu se poate retine incalcarea art.1 alin.(5) din Constitutie [Decizia nr.217 din 9 aprilie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.739 din 10 septembrie 2019, paragraful 71].

43. Curtea, in jurisprudenta sa, a statuat ca Parlamentul este liber sa decida cu privire la politica penala a statului, in virtutea prevederilor art.61 alin.(1) din Constitutie in calitate de unica autoritate legiuitoare a tarii. Totodata, Curtea a recunoscut ca, in acest domeniu, legiuitorul se bucura de o marja de apreciere destul de intinsa, avand in vedere ca acesta se afla intr-o pozitie care ii permite sa aprecieze, in functie de o serie de criterii, necesitatea unei anumite politici penale (Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, precitata,paragraful 66). Prin optiunea sa, legiuitorul trebuie, pe de o parte, sa aduca o atingere proportionala libertatii individuale a infractorului, tinand cont de relatiile sociale nesocotite de catre acesta, iar, pe de alta parte, sa protejeze ordinea si siguranta publica, precum si drepturile si libertatile fundamentale ale celorlalte persoane, tinand seama de periculozitatea infractorului. Politica penala a statului trebuie astfel configurata incat sa creeze un just echilibru intre interesele concurente; un asemenea echilibru reprezinta o garantie asociata statului de drept [Decizia nr.650 din 25 octombrie 2018, paragraful 296].

44. In cadrul procedurii de punere de acord a unei legi / norme constatate neconstitutionale cu o decizie a Curtii Constitutionale, Parlamentul are libertatea de a decide daca modifica acea lege / norma strict in sensul celor statuate de Curte sau daca abandoneaza interventia asupra textului in cauza prin eliminarea normei sau chiar prin respingerea legii. Aceasta deplina competenta de care beneficiaza Parlamentul este insa restransa atunci cand se interpune o decizie a Curtii Constitutionale pronuntata in cadrul controlului a posteriori prin care norma in vigoare, care face obiectul interventiei legislative, a fost declarata neconstitutionala. Intr-o atare ipoteza, Parlamentul este obligat ca, odata declansata procedura de modificare a legii in vederea punerii sale de acord cu Constitutia, sa adopte normele care transpun actul jurisdictional al Curtii, eliminand viciile de neconstitutionalitate constatate. Aceasta obligatie izvoraste direct din textul constitutional al art.147 si impune Parlamentului un rol activ in procesul de constitutionalizare a normelor legale, in acord cu deciziile instantei constitutionale. Intr-o interpretare contrara, ar insemna ca, in aplicarea art.147 alin.(1), (2) si (4) din Constitutie, legiuitorul, in cadrul procedurii de punere de acord a legii cu deciziile Curtii Constitutionale, are un drept de selectie cu privire la acestea, prin actul sau decizional putand chiar sa mentina in legislatie norme afectate de vicii de neconstitutionalitate [Decizia nr.466 din 29 iulie 2019, precitata, paragraful 166].

45. Examinand jurisprudenta Curtii Constitutionale in raport cu art.297 alin.(1) din Codul penal, Curtea observa ca incriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infractiuni tine de marja de apreciere a legiuitorului, marja care nu este absoluta, ea fiind limitata de principiile, valorile si exigentele constitutionale. Notiunea de marja de apreciere se fundamenteaza pe ideea ca fiecare societate are dreptul sa exercite o anumita discretie cu privire la stabilirea unui echilibru intre drepturile persoanelor si interesele nationale, precum si in solutionarea conflictelor care decurg din existenta diverselor valori sociale si convingeri morale. Astfel, statul are libertatea de a proteja anumite valori sociale prin reglementarea unor sanctiuni de drept penal, iar recurgerea la asemenea mijloace reprezinta, in sine, o interventie ultima ratio atunci cand celelalte mijloace specifice altor ramuri de drept nu asigura o protectie juridica eficienta [Decizia nr.33 din 19 ianuarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.320 din 4 mai 2017, paragraful 32].

46. Nicio dispozitie constitutionala nu reglementeaza explicit / implicit un anumit standard de referinta in privinta relatiilor sociale protejate de norma de incriminare (art.297), si anume corecta desfasurare a activitatii de serviciu. Astfel, ii revine legiuitorului sarcina de a adopta norme juridice care sa asigure protectia eficienta a acestor valori, aflate in legatura directa cu fundamentul statului de drept, respectiv exercitarea competentelor si atributiilor in temeiul, in limitele si potrivit legii. Exigentele principiului statului de drept, consacrat prin art.1 alin.(3) teza intai din Constitutie, privesc „scopurile majore ale activitatii statale, prefigurate in ceea ce indeobste este numit ca fiind domnia legii, sintagma ce implica subordonarea statului fata de drept, asigurarea acelor mijloace care sa permita dreptului sa cenzureze optiunile politice si, in acest cadru, sa pondereze eventualele tendinte abuzive, discretionare, ale structurilor etatice. Statul de drept asigura suprematia Constitutiei, corelarea legilor si tuturor actelor normative cu acesta, existenta regimului de separatie a puterilor publice, care trebuie sa actioneze in limitele legii, si anume in limitele unei legi ce exprima vointa generala” (Decizia nr.70 din 18 aprilie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.334 din 19 iulie 2000). Corolarul statului de drept il constituie obligatia autoritatilor publice sa actioneze „numai in limitele competentei lor” (Decizia nr.95 din 7 februarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.230 din 5 aprilie 2012). Totodata, pe langa scopurile generoase pe care le implica acest principiu, Curtea a retinut, in jurisprudenta sa (Decizia nr.573 din 3 mai 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.363 din 25 mai 2011), ca una dintre valentele statului de drept este contracararea fenomenului infractional si infaptuirea actului de justitie, care, potrivit art.21 si art.124 alin.(2) din Constitutie, trebuie sa se faca pentru toti justitiabilii in cadrul unui real proces echitabil si intr-o maniera unica, impartiala si egala. In acelasi timp, insa, orice stat de drept democratic presupune si impune ab initio respectul fata de drepturile si libertatile fundamentale, inscrise in Constitutie si in actele juridice internationale (Decizia nr.302 din 27 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.361 din 29 mai 2012).

47. Prin urmare, din perspectiva exigentelor statului de drept, trebuie asigurat un just echilibru intre actiunea statului de incriminare / dezincriminare in materie penala, pe de o parte, si drepturile si libertatile fundamentale corelate cu garantiile acestora, pe de alta parte. Raportand aceasta constatare de principiu la art.297 din Codul penal, se constata ca, in jurisprudenta sa, Curtea a adus in discutie principiul ultima ratio in materie penala, ceea ce inseamna ca incriminarea se impune numai daca este singurul mijloc prin care poate fi atins scopul urmarit, respectiv protejarea valorii in discutie. Incriminarea trebuie sa fie necesara, de natura sa salvgardeze principii, valori sau exigente ce deriva din textul Constitutiei. Ea nu poate fi folosita arbitrar, pentru ca, in acest caz, mijloacele de drept penal ar deveni injuste in raport cu cetateanul, ceea ce ar transforma dreptul / norma intr-un instrument represiv la adresa libertatii individuale, pierzandu-si caracterul protectiv al drepturilor si libertatilor fundamentale. O asemenea paradigma este contrara statului de drept.

48. Continutul normei de incriminare trebuie sa fie clar, precis, exact si previzibil, pentru ca subiectul activ al infractiunii sa prevada consecintele faptei sale. Este adevarat ca o asemenea precizie este dificil de atins, astfel ca revine practicii judiciare sa lamureasca eventualele dificultati de interpretare a normei juridice, iar aceasta interpretare se ataseaza normei si trebuie sa fie apta sa asigure predictibilitate in aplicarea ei.

49. In cazul analizat, Curtea Constitutionala a apreciat ca infractiunea de abuz in serviciu este una de rezultat, iar rezultatul consta in producerea unei pagube sau vatamarea intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice, dupa caz. Intrucat rezultatul ce trebuie atins este unul foarte larg, a mentionat ca tine de rolul constitutional al legiuitorului sa reglementeze un prag valoric / o anumita intensitate a vatamarii, fara ca, in lipsa acestor aspecte, sa constate neconstitutionalitatea normei. In oglinda, in privinta infractiunii de contrabanda asimilata [art.270 alin.(3) din Codul vamal], Curtea, in lipsa unui prag valoric minim corelat cu elementul obiectiv al acestei infractiuni, a considerat ca intregul text de incriminare este neconstitutional, instantele judecatoresti neputand sa remedieze, prin actiunea lor, aceasta inconsistenta normativa. Astfel, Curtea accepta in jurisprudenta sa faptul ca anumite inconsistente normative pot fi suplinite prin actiunea interpretativa a instantelor judecatoresti, iar problema care se ridica este aceea a limitei / cadrului in care aceasta actiune este adecvata si potrivita situatiei normative date.

50. In cazul infractiunii de abuz in serviciu, Curtea constata ca norma de incriminare nu delimiteaza in mod expres raspunderea penala de alte forme de raspundere si, pentru a remedia aceasta inconsistenta normativa, Curtea, prin decizii subsecvente celei de admitere, a facut trimitere la principiul ultima ratio si a considerat ca fiind suficienta actiunea subsidiara a instantelor judecatoresti.

51. Instantele judecatoresti, prin actiunea lor, contribuie la realizarea securitatii juridice a persoanei, concept care se defineste ca un complex de garantii de natura sau cu valente constitutionale inerente statului de drept, in considerarea carora legiuitorul are obligatia constitutionala de a asigura atat o stabilitate fireasca dreptului, cat si valorificarea in conditii optime a drepturilor si libertatilor fundamentale [Decizia nr.454 din 4 iulie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68]. Acest principiu exprima in esenta faptul ca cetatenii trebuie protejati contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecuritati pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta risca s-o creeze, impunand ca legea sa fie accesibila si previzibila [Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.90 din 3 februarie 2012].

52. Jurisprudenta Curtii Constitutionale si a Curtii Europene a Drepturilor Omului stabileste ca, din cauza principiului generalitatii legilor, continutul acestora nu poate prezenta o precizie absoluta. Una dintre tehnicile-tip de reglementare consta in recurgerea mai degraba la categorii generale decat la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai putin vagi pentru a evita o rigiditate excesiva si a se putea adapta la schimbarile de situatie (de exemplu, Decizia Curtii Constitutionale nr.649 din 15 decembrie 2022, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.103 din 7 februarie 2023, paragraful 45, sau Hotararea din 15 noiembrie 1996, pronuntata de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in Cauza Cantoni impotriva Frantei, paragraful 31). De asemenea, instanta europeana a statuat in mod constant ca destinatarul normei trebuie sa fie capabil – daca este necesar, cu o consiliere adecvata – sa prevada, intr-o masura rezonabila in circumstantele respective, consecintele pe care o actiune data le poate avea. Acele consecinte nu trebuie neaparat sa fie previzibile cu certitudine absoluta. Desi certitudinea este de dorit, aceasta poate avea drept consecinta o rigiditate excesiva, iar legea trebuie sa fie capabila sa tina pasul cu evolutia circumstantelor. In consecinta, numeroase legi sunt formulate inevitabil in termeni care, intr-o mai mare sau mai mica masura, sunt vagi si ale caror interpretare si aplicare constituie chestiuni de practica (a se vedea Hotararea din 15 octombrie 2015, pronuntata in Cauza Perincek impotriva Elvetiei, paragraful 133, sau Hotararea din 27 iunie 2017, pronuntata in Cauza Satakunnan Markkinaporssi Oy si Satamedia Oy impotriva Finlandei, paragraful 143, precum si Decizia Curtii Constitutionale nr.65 din 24 februarie 2022, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.536 din 31 mai 2022, paragraful 21).

53. Cu alte cuvinte, din perspectiva exigentelor de calitate a legii, o obligatie constitutionala in sarcina legiuitorului exista atunci cand actiunea normei de incriminare nu poate fi remediata de instantele judecatoresti [a se vedea si Decizia nr.358 din 26 mai 2022, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.565 din 9 iunie 2022, paragraful 72, in care Curtea a subliniat ca „ansamblul normativ in vigoare nu ofera toate elementele legislative necesare aplicarii previzibile a normei sanctionate prin Decizia nr.297 din 26 aprilie 2018”, Decizia nr.176 din 24 martie 2022, precitata, referitor la neconstitutionalitatea infractiunii de contrabanda asimilata, sau Decizia nr.712 din 4 decembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.33 din 15 ianuarie 2015, prin care, datorita naturii omisiunii legislative (lipsa reglementarii termenului pentru care poate fi dispus controlul judiciar si a duratei maxime a acestei masuri), a fost constatata neconstitutionalitatea intregii institutii procesuale penale a controlului judiciar].

54. Asadar, in cazul de fata, chiar daca legiuitorul nu a reglementat un anume prag valoric al pagubei sau o anumita intensitate a vatamarii intereselor legitime ale persoanelor fizice / juridice pentru retinerea infractiunilor de abuz in serviciu sau neglijenta in serviciu (aspect care, in jurisprudenta anterioara a Curtii Constitutionale, nu a atras neconstitutionalitatea normei in cadrul controlului a posteriori de constitutionalitate), actiunea instantelor judecatoresti – concordanta cu jurisprudenta Curtii Constitutionale – este de natura sa mentina si sa consolideze prezumtia de constitutionalitate a textului, care trebuie sa imbine intr-un mod armonios aspectele de tipicitate obiectiva si subiectiva a infractiunii. Astfel, caracterul serios al pagubei materiale / intensitatii vatamarii intereselor legitime (ce poate fi determinat pe cale interpretativa de la caz la caz), coroborat cu pozitia subiectiva a functionarului public / functionarului constand in actiunea sa care are drept scop producerea urmarii socialmente periculoase (element de diferenta fata de forma de vinovatie specifica raspunderii disciplinare / contraventionale) reprezinta aspecte de tipicitate obiectiva si subiectiva care delimiteaza forma de raspundere penala de formele de raspundere nonpenale. Din aceasta perspectiva, respectiv a unei practici judiciare consecvente aplicarii considerentelor Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016 referitoare la principiul ultima ratio, sunt indeplinite standardele de securitate juridica fixate in jurisprudenta Curtii Constitutionale, astfel ca problema de drept ridicata devine una de interpretare si aplicare a legii.

55. Interpretarea astfel realizata de catre instantele judecatoresti va indica instantei constitutionale intelesul normei juridice analizate, obiectivizandu-i si circumscriindu-i continutul normativ. In vederea atingerii acestei finalitati, interpretarea data normelor juridice trebuie sa fie una general acceptata, aceasta putandu-se realiza fie prin pronuntarea de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie a unor hotarari prealabile sau in solutionarea unor recursuri in interesul legii, fie printr-o practica judiciara constanta [Decizia nr.276 din 10 mai 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.572 din 28 iulie 2016, paragraful 20]. Prin urmare, in masura in care practica judiciara va atasa textului de incriminare o interpretare ce contravine jurisprudentei Curtii Constitutionale, exista un remediu disuasiv care sa permita respectarea exigentelor constitutionale stabilite, respectiv posibilitatea Curtii de a controla constitutionalitatea interpretarii astfel realizate.

56. In acest context, dispozitiile art.I pct.3 [cu referire la art.297 alin.(1)] si ale art.V alin.(1) din legea analizata nu incalca art.1 alin.(3) si (5) coroborat cu art.147 alin.(4) din Constitutie.

57. Se mai sustine ca sintagma „sau de un alt act normativ, care, la data adoptarii, avea putere de lege” din cuprinsul art.I pct.3 [cu referire la art.297 alin.(1)] si art.V alin.(1) din legea criticata nu indeplineste conditiile de calitate a unei norme legale, intrucat, din cauza caracterului sau general, creeaza confuzie, putand da nastere unor interpretari si aplicari neuniforme si arbitrare. Se arata ca alaturarea acestei sintagme unei enumerari ce priveste legile, ordonantele si ordonantele de urgenta nu face decat sa creeze confuzie cu privire la sfera actelor normative de reglementare primara ce nu trebuie sa fie incalcate de functionarul public. Acesta din urma este pus in imposibilitatea de a prevedea intr-o masura rezonabila si de a-si ajusta conduita in functie de reglementarile legale.

58. Curtea retine ca neindeplinirea unui act si indeplinirea defectuoasa a unui act reprezinta modalitati de realizare a elementului material al laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu. Curtea apreciaza ca acestea sunt elemente care contribuie la configurarea infractiunii de abuz in serviciu. Din aceasta perspectiva, privitor la indatoririle legate de o anumita functie sau de un anumit loc de munca, exista un complex de norme, unele cuprinse in acte normative cu caracter general, privind indatoririle angajatilor in genere, altele, in acte normative cu caracter special. Indeplinirea unei atributii de serviciu implica manifestarea de vointa din partea persoanei in cauza, care se concretizeaza in actiunile efective ale acesteia si care are ca scop ducerea la bun sfarsit / realizarea obligatiei prescrise. Realizarea acestui demers se raporteaza atat la un standard subiectiv / intern al persoanei care exercita atributia de serviciu, cat si la un standard obiectiv. Standardul subiectiv tine de forul intern al persoanei respective, iar masura in care acesta este atins tine de autoevaluarea actiunilor intreprinse. Standardul obiectiv are ca element de referinta principal normativul actului care reglementeaza atributia de serviciu respectiva [Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, paragraful 50]. Intrucat standardul obiectiv este determinat si circumscris prescriptiei normative, reglementarea atributiilor de serviciu si a modalitatii de exercitare a acestora determina sfera de cuprindere a acestui standard. Acesta nu poate, fara a incalca principiul previzibilitatii, sa aiba o sfera de cuprindere mai larga decat prescriptia normativa in domeniu. In consecinta, unei persoane nu i se poate imputa incalcarea standardului obiectiv prin constatarea neindeplinirii de catre aceasta a unor prescriptii implicite, nedeterminabile la nivel normativ [Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, paragraful 50].

59. Prin Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, paragraful 65, Curtea a statuat ca, „in materie penala, principiul legalitatii incriminarii, nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, impune ca numai legiuitorul primar sa poata stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat sa o respecte, in caz contrar acesta supunandu-se sanctiunii penale. Pentru aceste argumente, Curtea a constatat ca dispozitiile de incriminare privind abuzul in serviciu incalca prevederile art.1 alin.(4) si (5) din Constitutie prin faptul ca permit configurarea elementului material al laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu prin activitatea altor organe, altele decat Parlamentul – prin adoptarea legii, in temeiul art.73 alin.(1) din Constitutie –, sau Guvernul – prin adoptarea de ordonante si ordonante de urgenta, in temeiul delegarii legislative prevazute de art.115 din Constitutie. Astfel, Curtea a constatat ca dispozitiile art.246 din Codul penal din 1969 si ale art.297 alin.(1) din Codul penal sunt constitutionale in masura in care prin sintagma 'indeplineste in mod defectuos' din cuprinsul acestora se intelege 'indeplineste prin incalcarea legii'”.

60. Noua reglementare criticata in cauza de fata defineste si clarifica standardul obiectiv al atributiunilor de serviciu care trebuie evaluate si retinute pentru a se intruni elementele constitutive / tipicitate a infractiunii de abuz in serviciu.

61. Astfel, cele doua texte criticate califica, pe de o parte, fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, nu indeplineste un act prevazut de o lege, o ordonanta a Guvernului, o ordonanta de urgenta a Guvernului sau de un alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege ori il indeplineste cu incalcarea unei dispozitii cuprinse intr-un astfel de act normativ, iar pe de alta parte, stabileste ca prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” din cuprinsul art.246 si art.248 se intelege indeplineste un act prin incalcarea unei legi, a unei ordonante a Guvernului, a unei ordonante de urgenta a Guvernului sau a unui alt act normativ care, la data adoptarii, avea putere de lege.

62. Legiuitorul, printr-o enumerare exhaustiva, precizeaza si conceptualizeaza notiunea generica folosita de Curtea Constitutionala in dispozitivul Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016, aceea de lege („prin incalcarea legii”). In acest sens, a apelat la descifrarea considerentelor deciziei, care au facut trimitere la notiunile de lege, ordonanta sau ordonanta de urgenta. Curtea, prin deciziile pe care le pronunta, are obligatia constitutionala de a se raporta la dispozitiile Constitutiei din 1991 si, prin urmare, in decizia anterior mentionata, s-a referit in mod exclusiv la actele de reglementare primara reglementate prin Constitutia din 1991. Insa este evident ca in ordinea constitutionala actuala exista situatii in care acte de reglementare primara preconstitutionale (legi, decrete) au fost receptate ca atare, iar acestora nu li se poate nega puterea normativa, dar nici nu se poate afirma ca sunt o emanatie a ordinii constitutionale instaurate prin adoptarea Constitutiei din 1991.

63. Functia abrogativa a Constitutiei in raport cu actele normative preconstitutionale, reglementata de art.154 alin.(1) din Constitutie, nu se impune prin ea insasi. Ea presupune confruntarea dintre Constitutie si dispozitia legala anterioara, pentru a face aplicarea principiului lex posterior derogat priori si a asigura suprematia Constitutiei asupra actelor inferioare. Iar aceasta confruntare nu reprezinta altceva decat o forma a controlului de constitutionalitate. Desigur, fiind vorba si de o problema a aplicarii legii in timp, aceasta forma a controlului de constitutionalitate, si numai ea, este si la indemana organelor care aplica legea, respectiv a instantelor judecatoresti [se vedea Decizia Curtii Constitutionale nr.38 din 7 iulie 1993, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.176 din 26 iulie 1993]. Pentru a retine ca un act normativ a fost receptat in noua ordine constitutionala instaurata ca urmare a intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991, Curtea are in vedere, pe de o parte, activitatea legislativa ce a privit actul normativ in discutie si, pe de alta parte, aplicarea continua a actului normativ de catre autoritatile publice. Indeplinirea acestor conditii alternative duce la concluzia ca actul normativ reflecta realitatea sociala si este receptat in si de noua ordine constitutionala, ceea ce il califica drept un act de reglementare primara, o lege, in sens larg (a se vedea in acest sens Decizia nr.498 din 10 mai 2012 publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.428 din 28 iunie 2012), astfel ca verificarea constitutionalitatii sale materiale in raport cu noua ordine constitutionala va reveni Curtii Constitutionale (si nu instantelor judecatoresti).

64. Enumerarea realizata in cuprinsul art.I pct.3 [cu referire la art.297 alin.(1)] si art.V alin.(1) din legea criticata in privinta actelor normative expres identificate si stabilite – a caror incalcare atrage retinerea infractiunii de abuz in serviciu – are in vedere, de principiu, actele de reglementare primara adoptate sub imperiul Constitutiei din 1991, in sens formal si material. Daca legiuitorul s-ar fi limitat marginit la aceasta enumerare, nu ar fi acoperit insa sfera actelor normative preconstitutionale. Alaturand in schimb sintagma criticata, a realizat, in mod implicit, o asimilare a legii preconstitutionale [adoptata, spre exemplu, sub imperiul Constitutiilor din 1923, 1938, 1948, 1952, 1965, dupa caz, sau Decretului-lege nr.92/1990) cu legea, in sens de act de reglementare primara adoptat de autoritatea legiuitoare a tarii, avand in vedere insasi titulatura ei. In schimb, intrucat exista acte de reglementare primara preconstitutionale in privinta carora nu se poate face o astfel de asimilare/ conversie (spre exemplu, decretele normative ale Consiliului de Stat adoptate sub imperiul Constitutiei din 1965), avand in vedere natura si denumirea lor, precum si emitentul acestora, reglementarea criticata acopera, in mod expres, si aceasta sfera a actelor de reglementare primara. Prin urmare, sintagma criticata are un dublu rol: pe de o parte, asimileaza, implicit, conceptual legea preconstitutionala cu legea adoptata dupa Constitutia din 1991, ceea ce inseamna ca notiunea de lege folosita acopera actele de reglementare primara care au aceasta titulatura in regimul constitutional in care au fost adoptate, iar, pe de alta parte, in mod explicit atrage in sfera actelor de reglementare primara a caror incalcare conduce la retinerea infractiunii de abuz in serviciu pe cele care la data adoptarii lor aveau putere de lege, adica erau considerate, de asemenea, acte de reglementare primara.

65. O asemenea reglementare, departe de a fi arbitrara si imprevizibila, are rolul de a stabili in mod clar faptul ca aceasta infractiune se poate retine numai daca s-a produs o incalcare a unui act de reglementare primara, neavand importanta daca acesta a fost adoptat / emis inainte sau dupa Constitutia din 1991, atat timp cat a fost receptata in sistemul constitutional actual.

66. Curtea Europeana a Drepturilor Omului, in Hotararea din 24 mai 2007, pronuntata in Cauza Dragotoniu si Militaru-Pidhorni impotriva Romaniei, paragraful 35, a statuat ca semnificatia notiunii de „previzibilitate” depinde intr-o mare masura de continutul normei juridice despre care este vorba, de domeniul pe care il acopera, precum si de numarul si calitatea destinatarilor sai. In acelasi sens este si jurisprudenta Curtii Constitutionale, de exemplu, Decizia nr.316 din 9 mai 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.651 din 8 august 2017, paragraful 23.

67. Or, normele juridice in discutie reglementeaza conduite, atributii, competente in domeniul specific de activitate al subiectilor activi ai infractiunii, si anume functionari publici (art.297) sau functionari (art.308), care se prezuma ca isi cunosc atributiile privitoare la serviciul pe care il presteaza, fiind profesionisti in domeniul de activitate in care actioneaza. Asadar, un functionar cu pregatire si abilitati medii isi cunoaste responsabilitatile care deriva din actele normative existente pe care le aplica, poate face diferenta intre acte de reglementare primara si secundara, indiferent de regimul constitutional sub care au fost adoptate. Acesta are puterea de a discerne in mod rezonabil intre actele normative primare existente si normele derivate din acestea pentru a putea sa prevada si sa constientizeze ca fapta sa ilicita tine de domeniul raspunderii penale, civile sau disciplinare, dupa caz. Cu alte cuvinte, norma criticata nu pretinde ca subiectul activ al infractiunii sa detina cunostinte specializate si avansate de drept constitutional, ci o minima aplecare si intelegere a cadrului legal aplicabil profesiei, meseriei sau functiei sale.

68. Mai mult, exista obligatia functionarului de a se perfectiona si forma continuu pe perioada exercitarii functiei, iar unul dintre pilonii formarii este chiar cunoasterea si intelegerea actelor normative pe care le aplica. De aceea, nu se poate sustine ca textul criticat induce o lipsa de previzibilitate in cadrul normativ existent sau ca ar conduce la o insecuritate juridica. Din contra, clarifica, din perspectiva continutului constitutiv/ elementelor de tipicitate a infractiunii de abuz in serviciu, implicatiile obligatiilor rezultate din actele normative primare adoptate inainte de Constitutia din 1991 si care au fost receptate in acest cadru constitutional.

69. Curtea mai retine ca sintagma analizata nu este singulara in cadrul reglementarilor Codului penal, fiind folosita in art.173 din Codul penal, care prevede ca „prin lege penala se intelege orice dispozitie cu caracter penal cuprinsa in legi organice, ordonante de urgenta sau alte acte normative care la data adoptarii lor aveau putere de lege”.

70. Prin urmare, sintagma „sau de un alt act normativ, care, la data adoptarii, avea putere de lege” din cuprinsul art.I pct.3 [cu referire la art.297 alin.(1)] si art.V alin.(1) din legea analizata nu incalca exigentele art.1 alin.(5) din Constitutie.

(2.2.) Criticile de neconstitutionalitate privind art.I pct.4 [cu referire la art.298 alin.(1)] si art.V alin.(2) din lege

71. In sustinerea criticii de neconstitutionalitate, se arata ca dispozitiile art.I pct.4 [cu referire la art.298 alin.(1)] si art.V alin.(2) din legea criticata incalca art.147 alin.(4) din Constitutie, intrucat noile norme de incriminare reglementate nu corespund in integralitate exigentelor impuse prin Decizia Curtii Constitutionale nr.518 din 6 iulie 2017, precitata, paragrafele 44 si 45, prin care s-a stabilit necesitatea introducerii unui prag valoric pentru paguba realizata si a unei anumite intensitati a vatamarii pentru a se putea retine infractiunea de neglijenta in serviciu.

72. Cu privire la acest aspect, Curtea constata ca prevederile art.298 din Codul penal au mai format obiectul controlului de constitutionalitate. Astfel, prin Decizia nr.518 din 6 iulie 2017, Curtea a constatat ca dispozitiile art.249 alin.1 din Codul penal din 1969 si ale art.298 din Codul penal sunt constitutionale in masura in care prin sintagma „indeplinirea ei defectuoasa” din cuprinsul acestora se intelege „indeplinirea prin incalcarea legii”.

73. Prin Decizia nr.518 din 6 iulie 2017, paragraful 45, Curtea a constatat necesitatea complinirii de catre legiuitor a omisiunii legislative constatate, sub aspectul valorii pagubei sau intensitatii / gravitatii vatamarii drepturilor ori intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice in vederea asigurarii claritatii si previzibilitatii normei penale examinate. In acelasi sens, Curtea mentioneaza Decizia nr.217 din 9 aprilie 2019, precitata, paragrafele 68si 69, Decizia nr.35 din 17 ianuarie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.345 din 6 mai 2019, paragraful 20, Decizia nr.810 din 7 decembrie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.203 din 6 martie 2018, paragrafele 27-31, sau Decizia nr.800 din 5 decembrie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.167 din 22 februarie 2018, paragrafele 34-36.

74. Infractiunea de neglijenta in serviciu este o infractiune de rezultat, urmarea imediata a savarsirii acestei fapte fiind cauzarea unei pagube ori a unei vatamari a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice ori ale unei persoane juridice; art.298 din Codul penal extinde foarte mult sfera de aplicare a infractiunii de neglijenta in serviciu, neprevazand conditia ca paguba, respectiv vatamarea drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice ori ale unei persoane juridice sa aiba o anumita valoare, respectiv ca vatamarea sa aiba o anumita intensitate, aspect care face imposibila delimitarea intre abaterile disciplinare sau inerentele greseli profesionale si infractiunea de neglijenta in serviciu. Asadar, a Curtea constatat ca reglementarea in vigoare a infractiunii de neglijenta in serviciu permite incadrarea in continutul sau a oricarei fapte savarsite din culpa, daca s-a adus o atingere minima drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice ori ale unei persoane juridice. In aceste conditii, Curtea a constatat ca, in ceea ce priveste acest aspect, sunt aplicabile mutatis mutandis considerentele Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016, paragrafele 75-80, si ale Deciziei nr.392 din 6 iunie 2017, precitata, paragrafele 46-56, astfel incat, in acord cu acestea, Curtea a retinut ca sarcina aplicarii principiului ultima ratio revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea. Astfel, responsabilitatea de a reglementa si aplica, in acord cu principiul anterior mentionat, prevederile privind neglijenta in serviciu tine atat de autoritatea legiuitoare primara/delegata (Parlament/Guvern), cat si de organele judiciare (Ministerul Public si instantele judecatoresti).

75. Pentru identitate de ratiune cu cele mentionate la paragrafele 38-58, Curtea retine ca dispozitiile art.I pct.4 [cu referire la art.298] si ale art.V alin.(2) din lege nu incalca art.1 alin.(3) si (5) coroborat cu art.147 alin.(4) din Constitutie.

76. Se mai sustine ca sintagma „sau de un alt act normativ, care, la data adoptarii, avea putere de lege” din cuprinsul art.I pct.4 [cu referire la art.298 alin.(1)] si art.V alin.(2) din legea criticata nu indeplineste conditiile de calitate a unei norme legale, intrucat, din cauza caracterului sau general, creeaza confuzie, putand da nastere unor interpretari si aplicari neuniforme si arbitrare. Se arata ca alaturarea acestei sintagme unei enumerari ce priveste legile, ordonantele si ordonantele de urgenta nu face decat sa creeze confuzie cu privire la sfera actelor normative de reglementare primara ce nu trebuie sa fie incalcate de functionarul public. Acesta din urma este pus in imposibilitatea de a prevedea consecintele actiunii normei intr-o masura rezonabila si de a-si ajusta conduita in functie de reglementarile legale.

77. Pentru identitate de ratiune cu cele mentionate la paragrafele 59-71, Curtea retine ca dispozitiile art.I pct.4 [cu referire la art.298] si ale art.V alin.(2) din lege nu incalca art.1 alin.(5) din Constitutie.

(2.3.) Criticile de neconstitutionalitate privind art.III pct.1 din lege

78. In sustinerea criticii de neconstitutionalitate, se sustine ca art.III pct.1 din legea criticata este contrar prevederilor art.126 alin.(3), ale art.61 alin.(1) coroborat cu art.1 alin.(4) si ale ale art.1 alin.(5) coroborat cu art.73 alin.(1) si (3) lit.h) din Constitutie, intrucat reglementeaza, prin efectele pe care le acorda deciziilor date in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii, o competenta a Inaltei Curti de Casatie si Justitie in afara cadrului constitutional, si anume aceea de a modifica sau abroga norme juridice cu putere de lege in materie penala. Se arata ca art.4 din Codul penal, cu denumirea marginala „Aplicarea legii penale de dezincriminare”, instituie modalitatea interventiei legii de dezincriminare si efectele pe care aceasta le are asupra faptelor savarsite sub legea veche si asupra consecintelor penale ale hotararilor judecatoresti privitoare la aceste fapte. A acorda, prin lege, deciziilor pronuntate de Inalta Curte de Casatie si Justitie in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii efecte egale cu cele ale legilor penale de dezincriminare presupune a conferi Inaltei Curti de Casatie si Justitie atributii de legiferare.

79. Curtea observa ca, in forma in vigoare, art.3 din Legea nr.187/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr.286/2009 privind Codul penal prevede:

„(1) Dispozitiile art.4 din Codul penal privind legea penala de dezincriminare sunt aplicabile si in situatiile in care o fapta determinata, comisa sub imperiul legii vechi, nu mai constituie infractiune potrivit legii noi datorita modificarii elementelor constitutive ale infractiunii, inclusiv a formei de vinovatie, ceruta de legea noua pentru existenta infractiunii.

(2) Dispozitiile art.4 din Codul penal nu se aplica in situatia in care fapta este incriminata de legea noua sau de o alta lege in vigoare, chiar sub o alta denumire”.

80. Reglementarea criticata introduce un nou alineat la art.3 din Legea nr.187/2012 si asimileaza legii penale de dezincriminare atat decizia Curtii Constitutionale, cat si decizia pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii, care ar avea urmatoarele finalitati / efecte: (i) o fapta determinata nu mai intruneste elementele constitutive ale unei infractiuni; (ii) o fapta determinata nu mai intruneste forma de vinovatie ceruta de lege pentru existenta infractiunii.

81. Art.4 din Codul penal reglementeaza aplicarea legii penale de dezincriminare, in timp ce art.5 si art.6 din Codul penal reglementeaza aplicarea legii penale mai favorabile pana la, respectiv dupa judecarea definitiva a cauzei. Aceste texte sunt expresia art.15 alin.(2) din Constitutie, care stabileste principiul retroactivitatii legii penale mai favorabile. Legiuitorul are o obligatie de rezultat, si anume aceea de a reglementa norme substantiale care sa puna in opera principiul constitutional antereferit.

82. Problema ridicata este aceea de a stabili daca sfera aplicarii legii penale de dezincriminare, subsumat conceptului de lege penala mai favorabila, cuprinde si decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie pronuntata in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii.

83. Cu privire la notiunea de „lege” penala si aplicarea ei retroactiva, jurisprudenta Curtii Constitutionale are in vedere actul de reglementare primara adoptat de Parlament sau Guvern, dupa caz, precum si, prin asimilare, efectele deciziei Curtii Constitutionale prin care se constata neconstitutionalitatea unei norme de incriminare. In acest sens, prin Decizia nr.619 din 11 octombrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.6 din 4 ianuarie 2017, paragraful 44, s-a stabilit in in ceea ce priveste exigentele materiale de care este tinut legiuitorul in materie penala, ca acesta are competenta de a incrimina fapte care prezinta o amenintare la adresa valorilor sociale ocrotite prin textul Constitutiei, expresie a caracterului de stat de drept si democratic, sau de a dezincrimina infractiuni atunci cand nu se mai justifica necesitatea folosirii mijloacelor penale, insa este evident ca marja de apreciere a acestuia nu este una absoluta (a se vedea si Decizia Curtii Constitutionale nr.2 din 15 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.71 din 29 ianuarie 2014). Astfel, masurile de politica penala trebuie sa fie promovate in respectul valorilor, exigentelor si principiilor consacrate prin Constitutie si asumate in mod expres si neechivoc de catre Parlament. De aceea, Curtea subliniaza permanent in deciziile sale faptul ca incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infractiuni tine de marja de apreciere a legiuitorului, marja care nu este absoluta, ea fiind limitata de principiile, valorile si exigentele constitutionale (Decizia nr.683 din 19 noiembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.47 din 20 ianuarie 2015, paragraful 16, si ad similis Decizia nr.54 din 24 februarie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.257 din 17 aprilie 2015). Tot in acelasi sens, Curtea a subliniat ca marja de apreciere a legiuitorului, atunci cand pune in discutie limitarea unui drept constitutional, in speta art.23 din Constitutie (Decizia nr.603 din 6 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.845 din 13 noiembrie 2015, paragraful 23), sau nesanctionarea incalcarii unor relatii sociale ce ar avea drept consecinta existenta unei amenintari cu privire la institutiile statului de drept, democratie, drepturile omului, echitatea si justitia sociala (Decizia Curtii Constitutionale nr.2 din 15 ianuarie 2014) este una limitata, fiind supusa unui control strict al Curtii Constitutionale. Insa orice masura care tine de politica penala trebuie realizata printr-o norma penala de drept substantial clara, transparenta, neechivoca si asumata expres de Parlament.

84. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, actele de reglementare primara si deciziile instantei de control constitutional de constatare a neconstitutionalitatii fac parte din ordinea normativa a statului (Decizia nr.847 din 8 iulie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.605 din 14 august 2008).

85. Cu privire la activitatea de legiferare, Curtea a statuat ca prevederile art.61 alin.(1) teza a doua din Constitutie confera Parlamentului calitatea de unica autoritate legiuitoare a tarii, iar, in virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publica ce adopta legi. Conceptul de „lege” se defineste prin raportare la doua criterii: cel formal sau organic si cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizeaza ca fiind un act al autoritatii legiuitoare, ea identificandu-se prin organul chemat sa o adopte si prin procedura ce trebuie respectata in acest scop. Aceasta concluzie rezulta din coroborarea dispozitiilor art.61 alin.(1) teza a doua din Constitutie cu prevederile art.67, 76, 77 si 78, potrivit carora Camera Deputatilor si Senatul adopta legi care sunt supuse promulgarii de catre Presedintele Romaniei si care intra in vigoare la trei zile dupa publicarea lor in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca in continutul lor nu este prevazuta o alta data ulterioara. Criteriul material are in vedere continutul reglementarii, definindu-se in considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relatiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul avand plenitudine de legiferare (Decizia nr.63 din 8 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.145 din 27 februarie 2017, paragraful 88, si Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.181 din 14 martie 2017, paragraful 73).

86. Prin Decizia nr.838 din 27 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.461 din 3 iulie 2009, Curtea a statuat ca „in ceea ce priveste puterea legislativa, in temeiul art.61 alin.(1) din Constitutie, 'Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii'. Pe langa monopolul legislativ al Parlamentului, Constitutia, in art.115, consacra delegarea legislativa, in virtutea careia Guvernul poate emite ordonante simple sau de urgenta. Astfel, transferul unor atributii legislative catre autoritatea executiva se realizeaza printr-un act de vointa al Parlamentului ori, pe cale constitutionala, in situatii extraordinare, si numai sub control parlamentar”.

87. In schimb, Curtea Constitutionala, in jurisprudenta sa, a retinut ca, in sistemul constitutional romanesc, hotararea judecatoreasca pronuntata de instantele judecatoresti ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului constitutional (a se vedea mutatis mutandis Decizia Curtii Constitutionale nr.1.601 din 9 decembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.91 din 4 februarie 2011, Decizia nr.282 din 4 iunie 2020, Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.693 din 3 august 2020, paragraful 20, Decizia nr.431 din 17 iunie 2021, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.1027 din 27 octombrie 2021, paragraful 62). Curtea a constatat ca autoritatea de lucru judecat a unei hotarari judecatoresti este circumscrisa unei situatii determinate, hotararea judecatoreasca neavand valoarea juridica a unui izvor formal de drept constitutional (Deciziile nr.617 din 12 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.528 din 30 iulie 2012, si Decizia nr.105 din 27 februarie 2014 publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.371 din 20 mai 2014). Asadar, nici hotararile judecatoresti pronuntate in urma promovarii unor recursuri in interesul legii si nici hotararile prealabile ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu constituie izvor formal al dreptului constitutional (Decizia nr.384 din 31 mai 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.702 din 13 august 2018, paragraful 57).

88. In mai multe decizii, Curtea a stabilit ca legiferarea este o competenta a legiuitorului originar sau delegat, dupa caz, iar instantele judecatoresti nu pot sa preia o astfel de competenta prin hotararile judecatoresti pe care le pronunta. Astfel, instantelor judecatoresti nu le este permis sa instituie / modifice / completeze / abroge norme de reglementare primara [Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.1021 din 29 noiembrie 2018, paragrafele 138 si 175, Decizia nr.26 din 16 ianuarie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.193 din 12 martie 2019, paragraful 139, si Decizia nr.417 din 3 iulie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.825 din 10 octombrie 2019, paragraful 115].

89. Sensul art.124 alin.(1) din Constitutie este acela ca organele care infaptuiesc justitia, si care, potrivit art.126 alin.(1) din Constitutie, sunt instantele judecatoresti trebuie sa respecte legea, de drept material sau procesual, aceasta fiind cea care determina comportamentul persoanelor fizice si juridice in circuitul civil si in sfera publica. De asemenea, Curtea a retinut ca este unanim acceptat faptul ca „atributiile judecatorului implica identificarea normei aplicabile, analiza continutului sau si o necesara adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, astfel incat legiuitorul aflat in imposibilitate de a prevedea toate situatiile juridice lasa judecatorului, investit cu puterea de a spune dreptul, o parte din initiativa. Astfel, in activitatea sa de interpretare a legii, judecatorul trebuie sa realizeze un echilibru intre spiritul si litera legii, intre exigentele de redactare si scopul urmarit de legiuitor, fara a avea competenta de a legifera, prin substituirea autoritatii competente in acest domeniu”. Curtea a mai constatat ca, „in virtutea textelor constitutionale mentionate, Parlamentul si, prin delegare legislativa, in conditiile art.115 din Constitutie, Guvernul au competenta de a institui, modifica si abroga norme juridice de aplicare generala. Instantele judecatoresti nu au o asemenea competenta, misiunea lor constitutionala fiind aceea de a realiza justitia – art.126 alin.(1) din Legea fundamentala -, adica de a solutiona, aplicand legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenta, intinderea si exercitarea drepturilor lor subiective” [Decizia nr.838 din 27 mai 2009, precitata, si, in sensul celor de mai sus, Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018, precitata, paragrafele 138-140].

90. In ceea ce priveste competenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care se reflecta in reglementarea infraconstitutionala a recursului in interesul legii, aceasta este prevazuta de art.126 alin.(3) din Constitutie, potrivit caruia „Inalta Curte de Casatie si Justitie asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentei sale”. Curtea Constitutionala a statuat, prin Decizia nr.838 din 27 mai 2009, ca „in exercitarea atributiei prevazute de art.126 alin.(3) din Constitutie, Inalta Curte de Casatie si Justitie are obligatia de a asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre toate instantele judecatoresti, cu respectarea principiului fundamental al separatiei si echilibrului puterilor, consacrat de art.1 alin.(4) din Constitutia Romaniei. Inalta Curte de Casatie si Justitie nu are competenta constitutionala sa instituie, sa modifice sau sa abroge norme juridice cu putere de lege ori sa efectueze controlul de constitutionalitate al acestora”. Asadar, competenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie privind solutionarea recursului in interesul legii este dublu circumstantiata – numai cu privire la „interpretarea si aplicarea unitara a legii” si numai cu privire la „celelalte instante judecatoresti” [Decizia nr.206 din 29 aprilie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.350 din 13 iunie 2013].

91. Puterea judecatoreasca, prin Inalta Curte de Casatie si Justitie, are rolul constitutional de a da unui text de lege anumite interpretari, in scopul aplicarii unitare de catre instantele judecatoresti. Acest fapt nu presupune insa ca instanta suprema se poate substitui Parlamentului, unica putere legiuitoare in stat, dar implica anumite exigente constitutionale ce tin de modalitatea concreta in care se realizeaza interpretarea [Decizia nr.198 din 9 aprilie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.577 din 15 iulie 2019, paragraful 24, sau Decizia nr.653 din 17 octombrie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.32 din 17 ianuarie 2020, paragraful 16].

92. Hotararea judecatoreasca nu poate fi subsumata conceptului de lege penala, nu poate fi calificata ca fiind mai favorabila sau nu, intrucat acest caracter este inerent si intrinsec legat de lege. Hotararea judecatoreasca consacra o modalitate de interpretare a normei legale, fara a avea aceeasi legitimitate si autoritate prin prisma principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat.

93. Examinand jurisprudenta antereferita, Curtea retine ca decizia pronuntata in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii, chiar daca este obligatorie pentru instantele judecatoresti, nu poate fi convertita intr-o norma juridica. Exercitandu-si atributiile, instanta suprema nu abroga o norma juridica, ci o interpreteaza, o trece prin filtrul situatiilor de fapt si de drept cu care se confrunta instantele judecatoresti, determinandu-i intelesul, limitele, cadrul si modalitatea de aplicare. Prin urmare, o astfel de decizie nu poate avea valoare normativa, ci i se ataseaza, in mod exclusiv, autoritatea de lucru judecat, nu preia din forta si autoritatea normativa a actelor de reglementare primara si nu se identifica sau asimileaza cu acestea. Aceasta are un contur si o fizionomie juridica bine definite, orienteaza practica judiciara si obliga judecatorii sa o aplice. Insa in niciun caz nu se poate retine ca, intr-un fel sau altul, i s-ar atasa o componenta generatoare de norme.

94. Curtea subliniaza ca, desi prin decizia pronuntata in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii se poate stabili ca anumite elemente de fapt intrunesc sau nu elementele constitutive sau de tipicitate ale unei infractiuni, izvorul interpretarii rezida in norma, care nu se schimba / modifica, astfel ca nu se poate retine ca interpretarea a adus in sine un element novator in insusi continutul actului normativ. Din contra, elementul interpretativ nu are aptitudinea conceptuala de a contesta autoritatea normativa a legii sau de a reconfigura norma, ci de a-i deslusi / identifica / descifra continutul. Decizia pronuntata in cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare confera o anumita semnificatie chestiunii de drept cu privire la care dispune pentru ca aceasta sa poata fi sau nu circumscrisa normei de incriminare, insa ea nu schimba/ modifica norma.

95. In aceste conditii, legiuitorul nu poate sa confere deciziei Inaltei Curti de Casatie si Justitie efectele juridice ale unei legi si nici putere retroactiva prin mijlocirea unei fictiuni juridice. Aceasta – fictiunea juridica – este o creatie a legiuitorului pentru a justifica o anumita optiune legislativa, stabilind deliberat reguli de drept contrare realitatii juridice ori ignorand sau deformand concepte din instrumentarul dreptului, prin abatere de la exigentele logice si de la efectele juridice obisnuite, in scopul inovarii sau adaptarii normelor juridice, corespunzator imperativelor sociale si al producerii unor consecinte juridice determinate (Ion Deleanu – Fictiunile juridice, Ed. All Beck, 2005, Bucuresti, p.55). Insa fictiunile juridice trebuie sa aiba o anumita rationalitate, sa fie apte sa isi atinga finalitatea pentru care au fost stabilite si sa nu fie ele insele contrare Constitutiei. Or, in cazul de fata, Curtea constata ca si in ipoteza in care per absurdum decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie este asimilata de legiuitor cu legea, ea nu poate avea efect novator, nu poate aduce un element nou normei (nu poate elimina sau adauga elemente normei juridice) pentru a avea efecte de lege penala de dezincriminare in sensul art.4 din Codul penal ori de lege penala mai favorabila in sensul art.5 si 6 din Codul penal, astfel ca finalitatea urmarita nu poate fi atinsa din punct de vedere conceptual. Curtea subliniaza ca norma este cea care poate avea putere retroactiva, iar legiuitorul, pentru a nu actiona in mod arbitrar, poate asimila acesteia elemente comparabile, adica acte care vizeaza sfera normativa, iar nu acte care aplica normele. Asadar, o asemenea fictiune juridica nu ar fi decat arbitrara si nu ar face altceva decat sa puna sub semnul intrebarii separatia puterilor in stat, ceea ce este o aporie juridica.

96. Nu in ultimul rand, Curtea constata ca, potrivit art.4741 si art.4771 din Codul de procedura penala, efectele deciziei Inaltei Curti de Casatie si Justitie – pronuntata in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii – inceteaza in cazul abrogarii, constatarii neconstitutionalitatii ori modificarii dispozitiei legale care a generat problema de drept dezlegata, cu exceptia cazului in care aceasta subzista in noua reglementare. Totodata, prin Decizia Curtii Constitutionale nr.265 din 6 mai 2014, paragraful 56, s-a retinut neconstitutionalitatea unei interpretari a normei juridice stabilite prin decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie – pronuntata in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii –, ceea ce determina incetarea efectelor acesteia din urma. Rezulta ca actul Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu are valoare normativa, ci interpretativa, astfel ca nu i se poate conferi eficienta unei activitati generatoare de norme sau de infirmare a acestora.

97. Prin urmare, legiuitorul nu poate asimila in niciun caz decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie pronuntata in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii cu o lege si, astfel, sa ii ataseze efectele pe care le presupune o lege de dezincriminare, din moment ce aceasta nu provine de la o autoritate publica ce actioneaza in sfera generarii normelor juridice sau eliminarii acestora si nu aduce niciun aport normativ propriu.

98. Avand in vedere cele expuse, Curtea constata ca sintagma „a unei decizii pronuntate de Inalta Curte de Casatie si Justitie in dezlegarea unei chestiuni de drept sau in solutionarea unui recurs in interesul legii” din cuprinsul art.III alin.(1) [cu referire la art.3 alin.(3)] este neconstitutionala, fiind contrara dispozitiilor art.1 alin.(4), ale art.61 alin.(1) si ale art.126 alin.(3) din Constitutie”.

* Cititi aici intreaga Decizie nr. 283/2023 a Curtii Constitutionale