Curtea Constitutionala a facut publica, miercuri 6 iunie 2016, mult-asteptata decizie de neconstitutionalitate a dispozitiilor din vechiul si noul Cod penal privind abuzul in serviciu, infractiune pe care Directia Nationala Anticoruptie isi construieste majoritatea dosarelor. Este vorba despre decizia nr. 405/15.06.2016 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 246 alin. (1) din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. (1) din Codul penal actual, pe care judecatorii CCR au admis-o cu unanimitate de voturi constatand ca acestea sunt constitutionale in masura in care prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” se intelege „indeplineste prin incalcarea legii”.

O solutie menita sa puna capat arbitrariului, pe care in special procurorii DNA ar trebui sa o citeasca cu atentie – „Curtea constata ca termenul 'defectuos' nu este definit in Codul penal si nici nu este precizat elementul in legatura cu care defectuozitatea este analizata, ceea ce determina lipsa de claritate si previzibilitate a acestuia. Aceasta lipsa de claritate, precizie si previzibilitate a sintagmei 'indeplineste in mod defectuos' din cadrul dispozitiilor criticate creeaza premisa aplicarii acestora ca rezultat al unor interpretari sau aprecieri arbitrare” (paragraful 55 din decizie) – si in care CCR vorbeste inclusiv despre politie politica, facand trimitere la recomandari ale unor inalte foruri europene: „Curtea observa ca, in final, Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, retinand cele expuse in Raportul Comisiei de la Venetia, a adoptat, in data de 28 iunie 2013, la cea de-a 27-a intalnire, Rezolutia nr. 1950(2013), in care: <<Indeamna majoritatile aflate la putere din statele membre sa se abtina de a abuza de sistemul de justitie penala pentru persecutarea oponentilor politici; invita organismele legislative ale acelor state ale caror reglementari penale includ inca dispozitii generale referitoare la 'abuzul in serviciu' sa ia in considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispozitii, in scopul de a limita domeniul lor de aplicare, in conformitate cu recomandarile Comisiei de la Venetia; invita autoritatile competente ale acelor state membre ale caror Constitutii prevad proceduri speciale de punere sub acuzare pentru raspunderea penala ministeriala de a se asigura ca acestea sunt interpretate si aplicate cu gradul de precautie si de retinere recomandate de Comisia de la Venetia>>.”

Pe de alta parte, chiar daca a constatat ca dispozitiile art. 13/2 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie sunt constitutionale in raport de criticile formulate, Curtea Constitutionala a statuat ca norma din „Legea DNA” e una incompleta date fiind aspectele de neconstitutionalitate identificate in textele de lege care definesc abuzul in serviciu: „Curtea apreciaza ca analiza existentei infractiunii prevazute de dispozitiile art. 13/2 din Legea nr. 78/2000 trebuie sa se raporteze la dispozitiile art. 246 din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. (1) din Codul penal astfel cum acestea au fost reconfigurate prin prezenta decizie, dispozitia respectiva fiind o norma incompleta” (a se vedea paragraful 88 din decizia atasata).

Mai multi specialisti in Drept, care au exprimat puncte de vedere dupa ce au citit decizia CCR, au apreciat ca judecatorii Curtii Constitutionale au motivat impecabil solutia de admitere a exceptiei.

Inainte de a trece la considerentele retinute in decizia instantei de contencios constitutional, prezentam textele de lege privind abuzul in serviciu, analizate de Curte:

Art. 246 din Codul penal din 1969: „Fapta functionarului public, care, in exercitiul atributiilor sale de serviciu, cu stiinta, nu indeplineste un act ori il indeplineste in mod defectuos si prin aceasta cauzeaza o vatamare intereselor legale ale unei persoane se pedepseste cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani”.

Art. 297 alin. (1) din Codul penal: „Fapta functionarului public care, in exercitarea atributiilor de serviciu, nu indeplineste un act sau il indeplineste in mod defectuos si prin aceasta cauzeaza o paguba ori o vatamare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseste cu inchisoarea de la 2 la 7 ani si interzicerea exercitarii dreptului de a ocupa o functie publica”.

Art. 13/2 din Legea nr. 78/2000: „In cazul infractiunilor de abuz in serviciu sau de uzurpare a functiei, daca functionarul public a obtinut pentru sine ori pentru altul un folos necuvenit, limitele speciale ale pedepsei se majoreaza cu o treime”.

Prezentam in continuare motivarea deciziei CCR:

„41. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca incriminarea unor fapte absorbite in notiunea generica de 'abuz in serviciu' a fost facuta de legiuitorul roman prin Codul penal din 1864. Astfel, aceasta reglementare incrimina in art. 147 si art. 158 'abuzul de putere in contra particularilor' si 'abuzul de autoritate in contra lucrului public'. De asemenea, Codul penal din 1936, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, nr. 65 din 18 martie 1936, incrimina, in Sectiunea V, abuzul de putere – art. 245, abuzul de autoritate – art. 246 si excesul de putere – art. 247. Codul penal roman din 1969, republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, incrimina abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor – art. 246, abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi – art. 247 si abuzul in serviciu contra intereselor publice – art. 248. Curtea observa ca, in prezent, in art. 297 din Codul penal, cu denumirea marginala 'abuzul in serviciu', legiuitorul a unificat intr-o singura incriminare faptele de abuz in serviciu contra intereselor persoanelor, de abuz in serviciu contra intereselor publice si de abuz in serviciu prin ingradirea unor drepturi, fapte prevazute in texte diferite (art. 246, art. 247 si art. 248) in Codul penal din 1969.

42. Totodata, Curtea retine ca Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie constituie o reglementare speciala, derogatorie de la dreptul comun, care instituie masuri de prevenire, descoperire si sanctionare a faptelor de coruptie si se aplica unei categorii de persoane clar circumstantiate de legiuitor inca din primul articol al legii. Dispozitia cuprinsa in art. 13/2 din acest act normativ reprezinta, astfel cum prevede si titlul sectiunii din care acesta face parte, o infractiune asimilata celor de coruptie, prin modul in care a fost incriminata constituind o forma speciala a infractiunii de abuz in serviciu.

43. In acest context, Curtea constata ca, art. 19, Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31 octombrie 2003, ratificata de Romania prin Legea nr. 365/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, recomanda statelor parti sa aiba in vedere adoptarea masurilor legislative si a altor masuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infractiune, in cazul in care actele au fost savarsite cu intentie, faptei unui agent public de a abuza de functiile sau de postul sau, adica de a indeplini ori de a se abtine sa indeplineasca, in exercitiul functiilor sale, un act cu incalcarea legii, cu scopul de a obtine un folos necuvenit pentru sine sau pentru alta persoana sau entitate.

44. Totodata, Curtea observa ca, analizand claritatea si previzibilitatea unor norme ce incriminau abuzul in serviciu, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a retinut ca dispozitiile de drept penal in cauza, precum si interpretarea acestora, erau mostenite din fostul sistem legal sovietic. Astfel, autoritatile nationale s-au confruntat cu sarcina dificila a aplicarii acestor norme legale in noul context al economiei de piata (Hotararea din 25 iunie 2009 pronuntata in Cauza Liivik impotriva Estoniei, par. 97).

45. Potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, art. 7 par. 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, care consacra principiul legalitatii incriminarii si pedepsei (nullum crimen, nulla poena sine lege), pe langa interzicerea, in mod special, a extinderii continutului infractiunilor existente asupra unor fapte care, anterior, nu constituiau infractiuni, prevede si principiul potrivit caruia legea penala nu trebuie interpretata si aplicata extensiv in defavoarea acuzatului, de exemplu, prin analogie. Rezulta, astfel, ca legea trebuie sa defineasca in mod clar infractiunile si pedepsele aplicabile, aceasta cerinta fiind indeplinita atunci cand un justitiabil are posibilitatea de a cunoaste, din insusi textul normei juridice pertinente, la nevoie cu ajutorul interpretarii acesteia de catre instante si in urma obtinerii unei asistente judiciare adecvate, care sunt actele si omisiunile ce pot angaja raspunderea sa penala si care este pedeapsa pe care o risca in virtutea acestora [Hotararea din 15 noiembrie 1996, pronuntata in Cauza Cantoni impotriva Frantei, par. 29; Hotararea din 22 iunie 2000, pronuntata in Cauza Coeme si altii impotriva Belgiei, par. 145; Hotararea din 7 februarie 2002, pronuntata in Cauza E.K. impotriva Turciei, par. 51; Hotararea din 29 martie 2006, pronuntata in Cauza Achour impotriva Frantei, par. 41 si 42; Hotararea din 24 mai 2007, pronuntata in Cauza Dragotoniu si Militaru-Pidhorni impotriva Romaniei, par. 33 si 34; Hotararea din 12 februarie 2008, pronuntata in Cauza Kafkaris impotriva Ciprului, par. 140; Hotararea din 20 ianuarie 2009, pronuntata in Cauza Sud Fondi SRL si altii impotriva Italiei, par. 107 si 108; Hotararea din 17 septembrie 2009, pronuntata in Cauza Scoppola impotriva Italiei (nr.2), par. 93, 94 si 99; Hotararea din 21 octombrie 2013, pronuntata in Cauza Del Rio Prada impotriva Spaniei, par. 78, 79 si 91]. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a constatat ca semnificatia notiunii de previzibilitate depinde intr-o mare masura de continutul textului despre care este vorba si de domeniul pe care il acopera, precum si de numarul si de calitatea destinatarilor sai. Principiul previzibilitatii legii nu se opune ideii ca persoana in cauza sa fie determinata sa recurga la indrumari clarificatoare pentru a putea evalua, intr-o masura rezonabila in circumstantele cauzei, consecintele ce ar putea rezulta dintr-o anumita fapta. Este, in special, cazul profesionistilor, care sunt obligati sa dea dovada de o mare prudenta in exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se asteapta din partea lor sa acorde o atentie speciala evaluarii riscurilor pe care aceasta le prezinta (Hotararea din 15 noiembrie 1996, pronuntata in Cauza Cantoni impotriva Frantei, par. 35; Hotararea din 24 mai 2007, pronuntata in Cauza Dragotoniu si Militaru-Pidhorni impotriva Romaniei, par. 35; Hotararea din 20 ianuarie 2009, pronuntata in Cauza Sud Fondi SRL si altii impotriva Italiei, par.109).

46. Avand in vedere principiul aplicabilitatii generale a legilor, Curtea de la Strasbourg a retinut ca formularea acestora nu poate prezenta o precizie absoluta. Una dintre tehnicile standard de reglementare consta in recurgerea mai degraba la categorii generale decat la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forta lucrurilor, formule mai mult sau mai putin vagi, a caror interpretare si aplicare depind de practica. Oricat de clar ar fi redactata o norma juridica, in orice sistem de drept, exista un element inevitabil de interpretare judiciara, inclusiv intr-o norma de drept penal. Nevoia de elucidare a punctelor neclare si de adaptare la circumstantele schimbatoare va exista intotdeauna. Desi certitudinea in redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesiva, or, legea trebuie sa fie capabila sa se adapteze schimbarilor de situatie. Rolul decizional conferit instantelor urmareste tocmai inlaturarea dubiilor ce persista cu ocazia interpretarii normelor, dezvoltarea progresiva a dreptului penal prin intermediul jurisprudentei ca izvor de drept fiind o componenta necesara si bine inradacinata in traditia legala a statelor membre. Prin urmare, art. 7 par. 1 din Conventie nu poate fi interpretat ca interzicand clarificarea graduala a regulilor raspunderii penale pe calea interpretarii judiciare de la un caz la altul, cu conditia ca rezultatul sa fie coerent cu substanta infractiunii si sa fie in mod rezonabil previzibil (Hotararea din 22 noiembrie 1995, pronuntata in Cauza S.W. impotriva Regatului Unit, par.36). Curtea retine ca cele statuate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in legatura cu principiul claritatii si previzibilitatii legii au fost inglobate de instanta de contencios constitutional in propria jurisprudenta (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 717 din 29 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.216 din 23 martie 2016).

47. Avand in vedere aceste considerente de principiu, Curtea urmeaza sa analizeze in ce masura sintagma 'indeplineste in mod defectuos' respecta standardul de claritate si predictibilitate cerut de Legea fundamentala si de Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. Curtea retine ca, potrivit art.8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, 'forma si estetica exprimarii nu trebuie sa prejudicieze stilul juridic, precizia si claritatea dispozitiilor', iar, potrivit art. 36 alin. (1) din acelasi act normativ, 'actele normative trebuie redactate intr-un limbaj si stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar si precis, care sa excluda orice echivoc, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si de ortografie'. Curtea apreciaza ca, in elaborarea actelor normative, organul legislativ trebuie sa se asigure ca folosirea termenilor se realizeaza intr-un mod riguros, intr-un limbaj si stil juridic, care este prin excelenta un limbaj specializat si institutionalizat. in doctrina s-a aratat ca precizia si claritatea limbajului folosit in domeniul juridic se obtine din analizarea si utilizarea cat mai adecvata a termenilor si expresiilor tinand seama de semnificatia lor in mod curent, precum si de respectarea cerintelor gramaticale si de ortografie, realizandu-se asigurarea unitatii terminologice a stilului juridic. Astfel, Curtea retine ca desi legiuitorul in cadrul procedurii de legiferare poate opera cu termeni de drept comun, acestia trebuie folositi adecvat domeniului respectiv, numai in acest mod putandu-se ajunge la respectarea unei unitati terminologice a stilului juridic.

48. In continuare, Curtea observa ca termenul 'defectuos' este folosit de legiuitor si in alte acte normative, de exemplu art. 25 lit. e) din Legea nr.296/2004 privind Codul consumului, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 224 din 24 martie 2008 sau art. 182 alin. (1) din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolventei si de insolventa, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 466 din 25 iunie 2014. Curtea retine, insa, ca folosirea acestui termen in aceste acte normative a fost facuta de legiuitor fie in corelatie cu actiunea concreta specifica obiectului de activitate (a se vedea Legea nr. 296/2004), fie prin precizarea ca defectuozitatea se analizeaza in legatura cu o obligatie legala (a se vedea Legea nr.85/2014).

49. In jurisprudenta sa, Curtea a statuat, in esenta, ca o notiune legala poate avea un continut si inteles autonom diferit de la o lege la alta, cu conditia ca legea care utilizeaza termenul respectiv sa il si defineasca. In caz contrar, destinatarul normei este acela care va stabili intelesul acelei notiuni, de la caz la caz, printr-o apreciere care nu poate fi decat una subiectiva si, in consecinta, discretionara (a se vedea in acest sens Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, par.31).

50. Analizand dispozitiile criticate, Curtea constata ca fapta incriminata trebuie sa fie savarsita in exercitarea atributiilor de serviciu. Curtea retine ca neindeplinirea unui act si indeplinirea defectuoasa a unui act reprezinta modalitati de realizare a elementului material al laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu. Astfel, Curtea apreciaza ca acestea sunt elemente care contribuie la configurarea infractiunii de abuz in serviciu. Din aceasta perspectiva, Curtea observa ca, privitor la indatoririle legate de o anumita functie sau de un anumit loc de munca, exista un complex de norme, unele cuprinse in acte normative cu caracter general, privind indatoririle angajatilor in genere, altele, in acte normative cu caracter special. Indeplinirea unei atributii de serviciu implica manifestarea de vointa din partea persoanei in cauza, care se concretizeaza in actiunile efective ale acesteia si care are ca scop ducerea la bun sfarsit/ realizarea obligatiei prescrise.

Realizarea acestui demers se raporteaza atat la un standard subiectiv/ intern al persoanei care exercita atributia de serviciu cat si la un standard obiectiv. Standardul subiectiv tine de forul intern al persoanei respective, iar masura in care acesta este atins tine de autoevaluarea actiunilor intreprinse. Standardul obiectiv are ca element de referinta principal normativul actului care reglementeaza atributia de serviciu respectiva.

51. Curtea retine ca, desi cele doua standarde coexista, standardul subiectiv nu poate exceda standardului obiectiv, in analiza modalitatii de executare a unei atributii de serviciu acesta din urma fiind prioritar. Totodata, Curtea retine ca, intrucat standardul obiectiv este determinat si circumscris prescriptiei normative, reglementarea atributiilor de serviciu si a modalitatii de exercitare a acestora determina sfera de cuprindere a acestui standard. Acesta nu poate, fara a incalca principiul previzibilitatii, sa aiba o sfera de cuprindere mai larga decat prescriptia normativa in domeniu. Pe cale de consecinta, unei persoane nu i se poate imputa incalcarea standardului obiectiv prin constatarea neindeplinirii de catre aceasta a unor prescriptii implicite, nedeterminabile la nivel normativ. Mai mult, Curtea retine ca, chiar daca anumite actiuni, ce insotesc exercitarea unei atributii de serviciu, se pot baza pe o anumita uzanta/ cutuma, aceasta nu se poate circumscrie, fara incalcarea principiului legalitatii incriminarii, standardului obiectiv ce trebuie avut in vedere in determinarea faptei penale.

52. Astfel, Curtea apreciaza ca, in primul rand, legiuitorului ii revine obligatia, ca, in actul de legiferare, indiferent de domeniul in care isi exercita aceasta competenta constitutionala, sa dea dovada de o atentie sporita in respectarea principiului claritatii si previzibilitatii legii. Pe de alta parte, organelor judiciare, in misiunea de interpretare si aplicare a legii si de stabilire a defectuozitatii indeplinirii atributiei de serviciu, le revine obligatia de a aplica standardul obiectiv, astfel cum acesta a fost stabilit prin prescriptia normativa.

53. Avand in vedere specificul dreptului penal, Curtea apreciaza ca, desi propriu folosirii in alte domenii, termenul 'defectuos' nu poate fi privit ca un termen adecvat folosirii in domeniul penal, cu atat mai mult cu cat legiuitorul nu a circumscris existenta acestui element al continutului constitutiv al infractiunii de abuz in serviciu de indeplinirea anumitor criterii. Cu alte cuvinte, legiuitorul nu a operat o circumstantiere expresa in sensul precizarii elementelor fata de care defectuozitatea trebuie analizata. Curtea observa ca doctrina a apreciat ca prin sintagma 'indeplineste in mod defectuos' se intelege indeplinirea facuta altfel decat se cuvenea sa fie efectuata, defectuozitatea in indeplinire putand privi continutul, forma sau intinderea indeplinirii, momentul efectuarii, conditiile de efectuare etc. Totodata, Curtea observa ca jurisprudenta a receptat cele reliefate in doctrina, fara a stabili insa criteriile ce trebuie avute in vedere la stabilirea defectuozitatii indeplinirii atributiilor de serviciu, aceasta rezumandu-se, in general, la a arata ca subiectii activi ai infractiunii au indeplinit in mod defectuos atributii de serviciu, fie prin raportare la dispozitiile legii, fie prin raportare la mentiuni regasite in hotarari de guvern, ordine ale ministrilor, regulamente de organizare si functionare, coduri deontologice sau fise ale postului.

54. Astfel, Curtea constata ca termenul 'defectuos' nu este definit in Codul penal si nici nu este precizat elementul in legatura cu care defectuozitatea este analizata, ceea ce determina lipsa de claritate si previzibilitate a acestuia. Aceasta lipsa de claritate, precizie si previzibilitate a sintagmei 'indeplineste in mod defectuos' din cadrul dispozitiilor criticate creeaza premisa aplicarii acestora ca rezultat al unor interpretari sau aprecieri arbitrare.

55. Avand in vedere aceste aspecte, precum si faptul ca persoana care are calitatea de functionar in sensul legii penale trebuie sa poata determina, fara echivoc, care este comportamentul ce poate avea semnificatie penala, Curtea constata ca sintagma 'indeplineste in mod defectuos' din cuprinsul dispozitiilor art. 246 alin. (1) din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. (1) din Codul penal nu poate fi interpretata decat in sensul ca indeplinirea atributiei de serviciu se realizeaza 'prin incalcarea legii'. Aceasta este singura interpretare care poate determina compatibilitatea normelor penale criticate cu dispozitiile constitutionale referitoare la claritatea si previzibilitatea legii (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 336 din 30 aprilie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 342 din 19 mai 2015, par. 48). De altfel, Curtea retine ca art. 19 din Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei adoptata la New York mentioneaza expres ca, pentru a exista infractiunea de 'abuz in functie', agentul public trebuie sa indeplineasca ori sa se abtina sa indeplineasca, in exercitiul functiilor sale, un act cu incalcarea legii.

56. Totodata, Curtea apreciaza ca raportarea la prescriptia normativa trebuie realizata si in ipoteza analizei neindeplinirii unui act, cu atat mai mult cu cat, in domeniul penal, o inactiune dobandeste semnificatie ilicita, doar daca aceasta reprezinta o incalcare a unei prevederi legale exprese care obliga la un anumit comportament intr-o situatie determinata.

57. Pentru toate aceste argumente, Curtea constata ca dispozitiile art. 246 alin. (1) din Codul penal din 1969 si cele ale art. 297 alin. (1) din Codul penal incalca prevederile constitutionale ale art. 1 alin. (5), intrucat sintagma 'indeplineste in mod defectuos' nu prevede in mod expres elementul in legatura cu care defectuozitatea este analizata.

58. Examinand jurisprudenta in materie referitoare la legislatia la care organele judiciare se raporteaza in determinarea actului ce intra in sfera atributiilor de serviciu a subiectului activ al infractiunii de abuz in serviciu, si, in consecinta, a stabilirii neindeplinirii sau indeplinirii defectuoase a acestuia, Curtea retine ca acestea au in vedere o sfera larga. Curtea observa ca, in stabilirea savarsirii infractiunii de abuz in serviciu, organele judiciare au in vedere, pe langa prescriptiile normative ale legii si incalcarea anumitor obligatii prevazute prin hotarari de Guvern; incalcarea anumitor ordine de zi pe unitate care prevedeau expres activitatile pe care trebuia sa le execute militarii; incalcarea eticii si a deontologiei profesionale. Totodata, Curtea constata ca inclusiv doctrina precizeaza ca atributiile de serviciu, ca o componenta a stabilirii, derularii si incetarii raporturilor de munca sunt caracterizate prin varietate, acestea rezultand din acte normative, instructiuni sau dispozitii ale organelor competente (fisa postului), altele decat reglementarile penale in vigoare.

59. Astfel, Curtea constata ca raportarea organelor judiciare la o sfera normativa larga care cuprinde, pe langa legi si ordonante ale Guvernului, si acte de nivel inferior acestora cum ar fi hotarari de guvern, ordine, coduri etice si deontologice, regulamente de organizare interna, fisa postului au influenta asupra laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu prin extinderea acesteia la actiuni sau inactiuni ce definesc elementul material al laturii obiective a infractiunii, dar care nu sunt prevazute in acte normative de reglementare primara.

60. Curtea observa ca practica judiciara s-a intemeiat pe dispozitiile art. 246 si art. 248 din Codul penal din 1969, precum si cele ale art. 297 din Codul penal, care folosesc o exprimare generala, fara a arata in mod limitativ actiunile sau omisiunile prin care se savarseste aceasta infractiune. Chiar daca, din punct de vedere practic, o astfel de enumerare limitativa nu este posibila prin dispozitiile care incrimineaza abuzul in serviciu, avand in vedere consecinta pe care reglementarea unei atributii de serviciu o are in materia incriminarii penale a acestei fapte, Curtea statueaza ca neindeplinirea ori indeplinirea defectuoasa a unui act trebuie analizata numai prin raportare la atributii de serviciu reglementate expres prin legislatia primara – legi si ordonante ale Guvernului. Aceasta deoarece adoptarea unor acte de reglementare secundara care vin sa detalieze legislatia primara se realizeaza doar in limitele si potrivit normelor care le ordona.

61. Curtea retine ca ilicitul penal este cea mai grava forma de incalcare a unor valori sociale, iar consecintele aplicarii legii penale sunt dintre cele mai grave, astfel ca stabilirea unor garantii impotriva arbitrariului prin reglementarea de catre legiuitor a unor norme clare si predictibile este obligatorie. Comportamentul interzis trebuie impus de catre legiuitor chiar prin lege (inteleasa ca act formal adoptat de Parlament, in temeiul art. 73 alin. (1) din Constitutie, precum si ca act material, cu putere de lege, emis de Guvern, in temeiul delegarii legislative prevazute de art. 115 din Constitutie, respectiv ordonante si ordonante de urgenta ale Guvernului) neputand fi dedus, eventual, din rationamente ale judecatorului de natura sa substituie normele juridice. In acest sens, instanta de contencios constitutional a retinut ca, in sistemul continental, jurisprudenta nu constituie izvor de drept asa incat intelesul unei norme sa poata fi clarificat pe aceasta cale, deoarece, intr-un asemenea caz, judecatorul ar deveni legiuitor (Decizia nr. 23 din 20 ianuarie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 240 din 31 martie 2016, par. 16).

62. In ceea ce priveste conceptul de 'lege', Curtea observa ca, prin Decizia nr. 146 din 25 martie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 416 din 10 mai 2004, a retinut ca acesta are mai multe intelesuri in functie de distinctia ce opereaza intre criteriul formal sau organic si cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizeaza ca fiind un act al autoritatii legiuitoare, ea identificandu-se prin organul chemat sa o adopte si prin procedura ce trebuie respectata in acest scop. Aceasta concluzie rezulta din coroborarea dispozitiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constitutie, conform carora 'Parlamentul este [ ... ] unica autoritate legiuitoare a tarii', cu prevederile art. 76, 77 si 78, potrivit carora legea adoptata de Parlament este supusa promulgarii de catre Presedintele Romaniei si intra in vigoare la trei zile dupa publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca in continutul sau nu este prevazuta o alta data ulterioara. Criteriul material are in vedere continutul reglementarii, definindu-se in considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relatiilor sociale reglementate. in ceea ce priveste ordonantele Guvernului, Curtea a retinut ca, elaborand astfel de acte normative, organul administrativ exercita o competenta prin atribuire care, prin natura ei, intra in sfera de competenta legislativa a Parlamentului. Prin urmare, ordonanta nu reprezinta o lege in sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectand sub acest aspect criteriul material. in consecinta, intrucat un act juridic normativ, in general, se defineste atat prin forma, cat si prin continut, legea in sens larg, deci cuprinzand si actele asimilate, este rezultatul combinarii criteriului formal cu cel material.

63. Astfel, avand in vedere jurisprudenta sa in materie, Curtea retine ca ordonantele si ordonantele de urgenta ale Guvernului, sub aspect material, contin norme de reglementare primara, avand o forta juridica asimilata cu a legii. Mai mult, Curtea observa ca, potrivit art. 115 alin. (3) din Legea fundamentala, 'daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative', iar potrivit alin. (7) al aceluiasi articol ordonantele de urgenta 'cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege (…)'.

64. Curtea constata ca in cazul in care neindeplinirea ori defectuozitatea indeplinirii unui act nu s-ar raporta la atributii de serviciu prevazute intr-un act normativ cu putere de lege s-ar ajunge la situatia ca in cazul infractiunii de abuz in serviciu elementul material al acesteia sa fie configurat atat de legiuitor, Parlament sau Guvern, cat si de alte organe, inclusiv persoane juridice de drept privat, in cazul fisei postului, ceea ce nu este de acceptat in sistemul juridic de drept penal. Curtea retine ca, desi legislatia primara poate fi detaliata prin intermediul adoptarii unor acte de reglementare secundara, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, actele normative date in executarea legilor si a ordonantelor Guvernului se emit doar in limitele si potrivit normelor care le ordona.

65. In concluzie, in materie penala, principiul legalitatii incriminarii, 'nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege', impune ca numai legiuitorul primar sa poata stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat sa o respecte, in caz contrar acestia supunandu-se sanctiunii penale. Pentru aceste argumente, Curtea constata ca dispozitiile criticate incalca prevederile art. 1 alin. (4) si (5) din Constitutie prin faptul ca permit configurarea elementului material al laturii obiective a infractiunii de abuz in serviciu prin activitatea altor organe, altele decat Parlament – prin adoptarea legii, in temeiul art.73 alin. (1) din Constitutie -, sau Guvern - prin adoptarea de ordonante si ordonante de urgenta, in temeiul delegarii legislative prevazute de art. 115 din Constitutie. Astfel, Curtea constata ca dispozitiile art. 246 alin. (1) din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constitutionale in masura in care prin sintagma 'indeplineste in mod defectuos' din cuprinsul acestora se intelege 'indeplineste prin incalcarea legii'.

66. In continuare, Curtea retine ca, in jurisprudenta sa, a statuat ca Parlamentul este liber sa decida cu privire la politica penala a statului, in virtutea prevederilor art. 61 alin. (1) din Constitutie in calitate de unica autoritate legiuitoare a tarii. Totodata, Curtea a retinut ca nu are competenta de a se implica in domeniul legiferarii si al politicii penale a statului, orice atitudine contrara constituind o imixtiune in competenta acestei autoritati constitutionale (a se vedea Decizia nr. 629 din 4 noiembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 932 din 21 decembrie 2014). Astfel, Curtea recunoaste ca, in acest domeniu, legiuitorul se bucura de o marja de apreciere destul de intinsa, avand in vedere ca acesta se afla intr-o pozitie care ii permite sa aprecieze, in functie de o serie de criterii, necesitatea unei anumite politici penale. Cu toate acestea, Curtea retine ca, desi, in principiu, Parlamentul se bucura de o competenta exclusiva in reglementarea masurilor ce tin de politica penala a statului, aceasta competenta nu este absoluta in sensul excluderii exercitarii controlului de constitutionalitate asupra masurilor adoptate. Astfel, Curtea constata ca incriminarea/ dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infractiuni tin de marja de apreciere a legiuitorului, marja care nu este absoluta, ea fiind limitata de principiile, valorile si exigentele constitutionale. In acest sens, Curtea a statuat ca legiuitorul trebuie sa dozeze folosirea mijloacelor penale in functie de valoarea sociala ocrotita, Curtea putand cenzura optiunea legiuitorului numai daca aceasta contravine principiilor si exigentelor constitutionale (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 824 din 3 decembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.122 din 17 februarie 2016). De asemenea, Curtea a constatat ca, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala, respectarea Constitutiei este obligatorie, de unde rezulta ca Parlamentul nu-si poate exercita competenta de incriminare si de dezincriminare a unor fapte antisociale, decat cu respectarea normelor si principiilor consacrate prin Constitutie (Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014).

67. Astfel, Curtea constata ca in exercitarea competentei sale constitutionale de a legifera in cadrul politicii penale, legiuitorul are dreptul, dar si obligatia de a apara anumite valori sociale, unele dintre acestea identificandu-se cu valorile protejate de Constitutie (dreptul la viata si la integritate fizica si psihica – art. 22; dreptul de vot – art. 36; dreptul la ocrotirea sanatatii – art. 34, etc.), prin incriminarea faptelor care aduc atingere acestora (in acest sens a se vedea Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007 si Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, precitata).

68. Totodata, Curtea retine ca, in exercitarea competentei de legiferare in materie penala, legiuitorul trebuie sa tina seama de principiul potrivit caruia incriminarea unei fapte ca infractiune trebuie sa intervina ca ultim resort in protejarea unei valori sociale, ghidandu-se dupa principiul 'ultima ratio'. Referitor la principiul ultima ratio in materie penala, Curtea observa ca acesta provine din limba latina, sintagma 'ultima' provine din latinul 'ultimus' insemnand 'ultimul', iar 'ratio' in limba latina are semnificatia de 'procedeu', 'metoda', 'plan'. Astfel, ultima ratio are semnificatia comuna de procedeu sau metoda ultima sau finala folosita pentru a atinge scopul urmarit. Curtea apreciaza ca, in materie penala, acest principiu nu trebuie interpretat ca avand semnificatia ca legea penala trebuie privita ca ultima masura aplicata din perspectiva cronologica, ci trebuie interpretat ca avand semnificatia ca legea penala este singura in masura sa atinga scopul urmarit, alte masuri de ordin civil, administrativ, etc. fiind improprii in realizarea acestui deziderat.

69. Curtea apreciaza ca, in sens larg, scopul urmarit de legiuitor prin legislatia penala este acela de a apara ordinea de drept, iar, in sens restrans, este acela de a apara valori sociale, identificate de legiuitor in partea speciala a Codului penal, acest scop fiind, in principiu, legitim. Totodata, masurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmarit trebuie sa fie adecvate, necesare si sa respecte un just echilibru intre interesul public si cel individual. Curtea retine ca din perspectiva principiului 'ultima ratio' in materie penala, nu este suficient sa se constate ca faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci aceasta atingere trebuie sa prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care sa justifice sanctiunea penala.

70. Curtea observa ca acest principiu este receptat in jurisprudenta curtilor constitutionale, precum si in cuprinsul unor documente ale Comisiei europene pentru democratie prin drept (Comisia de la Venetia) sau ale altor entitati. Astfel, Curtea Constitutionala a Lituaniei a retinut ca principiul constitutional al statului de drept ar fi incalcat in cazul in care raspunderea juridica a fost stabilita in lege pentru o astfel de fapta care nu este periculoasa pentru societate, si prin urmare nu trebuie sanctionata, respectiv o sanctiune stricta (raspunderea juridica) a fost stabilita in lege pentru o fapta care este contrara legii, si a carei sanctiune sau pedeapsa impusa celui care a savarsit-o este in mod evident prea mare, disproportionata (inadecvata) cu incalcarea comisa si, prin urmare, injusta (Decizia din 10 noiembrie 2005, pronuntata in Cazul nr. 01/04). Tribunalul Constitutional din Portugalia a retinut, in esenta, ca intr-un stat democratic bazat pe domnia legii, trebuie sa se acorde atentie principiului constitutional potrivit caruia legea penala trebuie sa fie utilizata numai pentru a proteja bunurile si valorile juridice care merita in mod clar o protectie penala (POR-2012-1-008, Codices). De asemenea, Curtea Constitutionala a Ungariei a retinut ca rolul sistemului sanctionator de drept penal ca o masura ultima ratio inseamna, fara indoiala, ca acesta trebuie aplicat in cazul in care masurile reglementate prin intermediul altor ramuri de drept se dovedesc insuficiente. Cu toate acestea, Curtea Constitutionala nu ia in considerare starea sistemului juridic in vigoare, ci ia in considerare si potentialul sau de dezvoltare. Reglementarea incompleta a sistemului de sanctiuni juridice disponibile nu este un argument acceptabil in sine pentru a declara un anumit comportament ca infractiune; restrangerea penala a drepturilor fundamentale constitutionale nu este nici necesara, nici proportionala daca este fundamentata pe astfel de motive [Decizia nr. 18/2004. (V.25.)].

71. De asemenea, Curtea retine ca, la solicitarea Comisiei pentru afaceri juridice si drepturile omului din cadrul Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei, Comisia de la Venetia a adoptat Raportul asupra relatiei dintre responsabilitatea ministeriala politica si cea penala, adoptat la cea de-a 94-a sedinta plenara (8-9 martie 2013). Curtea constata ca, in cadrul acestui raport, Comisia de la Venetia a considerat ca Mai mult, trebuie impuse criterii suplimentare cum ar fi, spre exemplu, cerinta existentei intentiei sau neglijentei grave. Pentru cazurile de 'abuz in serviciu' sau 'abuz de putere' care implica interese economice, poate fi considerata adecvata cerinta unei intentii de castig personal, fie pentru persoana in cauza sau, de exemplu, pentru un partid politic. [...] In masura in care prevederile penale de 'abuz in serviciu' si 'abuz de putere' sunt invocate impotriva ministrilor pentru actiuni care sunt in principal de natura politica, atunci acest fapt trebuie facut ca ultima solutie (ultima ratio). Mai mult, nivelul sanctiunilor trebuie sa fie proportional cu infractiunea comisa si sa nu fie influentat de considerente si dezacorduri politice. Comisia de la Venetia apreciaza ca responsabilitatea de a nu folosi eronat prevederile privind 'abuzul in serviciu' impotriva fostilor sau actualilor ministri pentru motive politice tine atat de sistemul politic, cat si de procurorul general si instantele de judecata, indiferent daca ministrul este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare>>.

72. Curtea observa ca, in final, Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, retinand cele expuse in Raportul Comisiei de la Venetia, a adoptat, in data de 28 iunie 2013, la cea de-a 27-a intalnire, Rezolutia nr. 1950(2013), in care: <<Indeamna majoritatile aflate la putere din statele membre sa se abtina de a abuza de sistemul de justitie penala pentru persecutarea oponentilor politici; invita organismele legislative ale acelor state ale caror reglementari penale includ inca dispozitii generale referitoare la 'abuzul in serviciu' sa ia in considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispozitii, in scopul de a limita domeniul lor de aplicare, in conformitate cu recomandarile Comisiei de la Venetia; invita autoritatile competente ale acelor state membre ale caror Constitutii prevad proceduri speciale de punere sub acuzare pentru raspunderea penala ministeriala de a se asigura ca acestea sunt interpretate si aplicate cu gradul de precautie si de retinere recomandate de Comisia de la Venetia>>.

73. Totodata, Curtea observa ca, in Comunicarea Comisiei catre Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor catre o politica a Uniunii Europene in materie penala: asigurarea punerii in aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului penal, COM/2011/0573, la pct. 2.2.1. - Necesitate si proportionalitate - dreptul penal ca masura de ultima instanta (ultima ratio) – se precizeaza ca 'anchetele si sanctiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetatenilor si au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie sa ramana intotdeauna o masura la care se recurge in ultima instanta. Prin urmare, legiuitorul trebuie sa analizeze daca alte masuri decat cele de drept penal, de exemplu regimuri de sanctiuni de natura administrativa sau civila, nu ar putea asigura in mod suficient aplicarea politicii si daca dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace.'

74. Avand in vedere aceste premise, Curtea observa ca sfera subiectilor activi care pot savarsi infractiunea de abuz in serviciu se circumscrie dispozitiilor art. 175 din Codul penal, aceasta fiind determinata de persoanele care au calitatea de functionari publici in sensul legii penale. De asemenea, Curtea constata ca, potrivit art. 308 alin. (1) din Codul penal, 'dispozitiile art. 297 privitoare la functionarii publici se aplica in mod corespunzator si faptelor savarsite de catre sau in legatura cu persoanele care exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) ori in cadrul oricarei persoane juridice'. Din analiza acestor din urma dispozitii rezulta ca sfera subiectilor activi in cazul infractiunii de abuz in serviciu excedeaza sferei persoanelor care au calitatea de functionari publici in sensul legii penale. Astfel, subiect activ al acestei infractiuni poate fi si orice persoana fizica, ce exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) din Codul penal ori in cadrul oricarei persoane juridice.

75. Pe de alta parte, Curtea retine ca infractiunea de abuz in serviciu este o infractiune de rezultat, urmarea imediata a savarsirii acestei fapte fiind cauzarea unei pagube ori a unei vatamari a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Curtea constata ca legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei si nici o anumita intensitate a vatamarii, ceea ce determina instanta de contencios constitutional sa concluzioneze ca, indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei, aceasta din urma, daca sunt indeplinite si celelalte elemente constitutive, poate fi o infractiune de abuz in serviciu.

76. Plecand de la cele expuse anterior, Curtea constata ca, in prezent, orice actiune sau inactiune a persoanei care se circumscrie calitatilor cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei savarsite, poate intra in sfera normei de incriminare. Aceasta constatare determina Curtea sa aiba rezerve in a aprecia ca aceasta a fost vointa legiuitorului cand a incriminat fapta de abuz in serviciu. Aceasta cu atat mai mult cu cat Curtea constata ca legiuitorul a identificat si reglementat la nivel legislativ extrapenal parghiile necesare inlaturarii consecintelor unor fapte care, desi, potrivit reglementarii actuale, se pot circumscrie savarsirii infractiunii de abuz in serviciu, nu prezinta gradul de intensitate necesar aplicarii unei pedepse penale.

77. Astfel, Curtea observa ca, potrivit art. 247 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, 'abaterea disciplinara este o fapta in legatura cu munca si care consta intr-o actiune sau inactiune savarsita cu vinovatie de catre salariat, prin care acesta a incalcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de munca sau contractul colectiv de munca aplicabil, ordinele si dispozitiile legale ale conducatorilor ierarhici'. Totodata, Curtea constata ca, potrivit Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, 'orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata'. De asemenea, Curtea observa ca, potrivit art. 1349 alin. (1) si (2) din Codul civil, care reglementeaza raspunderea delictuala, 'orice persoana are indatorirea sa respecte regulile de conduita pe care legea sau obiceiul locului le impune si sa nu aduca atingere, prin actiunile ori inactiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. Cel care, avand discernamant, incalca aceasta indatorire raspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat sa le repare integral'.

78. Analizand comparativ reglementarea infractiunii de abuz in serviciu cu dispozitiile legale expuse mai sus, ce instituie alte forme ale raspunderii decat cea penala, Curtea retine ca, desi nu sunt identice, acestea se aseamana intr-o masura care determina posibilitatea ca in cazul savarsirii unei fapte sa poata fi incidenta atat raspunderea penala, cat si alte forme de raspundere extrapenala, cum este cea disciplinara, administrativa sau civila. Aceasta este posibil, avand in vedere, ca astfel cum s-a aratat, legiuitorul nu a precizat necesitatea existentei unei anumite valori a pagubei sau a unei anumite intensitati a vatamarii rezultate din comiterea faptei.

79. Mai mult, Curtea observa ca notiunea de 'act', folosita de legiuitor in cuprinsul reglementarii infractiunii de abuz in serviciu, nu este circumstantiata la o anumita natura a acestuia. Astfel, Curtea observa ca aceasta notiune poate fi interpretata fie in sensul de act material realizat de o persoana, fie de act juridic normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale autoritatii publice, investite cu competente normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca act al puterii judecatoresti. Din aceasta perspectiva, Curtea observa ca modalitatea de interpretare a notiunii de 'act' poate determina o aplicare a legii care, intr-o anumita masura, interfereaza cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor in mod expres printr-o legislatie distincta celei penale, cum ar fi procedura exceptiei de nelegalitate sau procedura cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti.

80. In concluzie, Curtea retine ca sarcina aplicarii principiului 'ultima ratio' revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea. Astfel, Curtea apreciaza ca responsabilitatea de a reglementa si aplica, in acord cu principiul anterior mentionat, prevederile privind 'abuzul in serviciu', tine atat de autoritatea legiuitoare primara/ delegata (Parlament/ Guvern), cat si de organele judiciare - ministerul public si instantele judecatoresti -, indiferent daca subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare”.

*Cititi aici integral Decizia CCR nr. 405/15.06.2016 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor privind infractiunea de abuz in serviciu